Auteur: Pierre Jacquemot
Économiste et diplomate, Pierre Jacquemot a été ancien Ambassadeur de France (2000-2011 : Kenya, Ghana, RD Congo), directeur du développement au Ministère français des Affaires étrangères (1998-2000), chef de mission de coopération (Burkina Faso, Cameroun, 1988-1996), conseiller du Président Abdou Diouf (Sénégal, 1984-1987), maître de conférences à l’Université de Paris-Dauphine et professeur à l’Université de Dakar et l’Université d’Alger (1970-1983). Auteur de plusieurs ouvrages, dont l’Afrique des possibles, les défis de l’émergence et du Dictionnaire encyclopédique du développement durable, il est actuellement, président du Groupe Initiatives et maître de conférences à l’Institut d’Études Politiques de Paris.
Organisation affiliée: Policy Center for the New South
Date de publication: Décembre 2019
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La Zone franc et sa réforme continuent d’alimenter les discussions au sein de la région et au-delà. La fin du franc CFA annoncée, par le Président de la République de France, Emmanuel Macron et le Président de la République de la Côte d’Ivoire, Alassane Ouattara, vient jeter le doute sur l’avenir du projet de création d’une monnaie unique pour la région ouest-africaine. Faudrait-il rappeler que ce projet entre dans le processus d’intégration monétaire voulue par les 15 membres de la Communauté Economique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).
WATHI a porté son choix sur ce document parce qu’il présente les enjeux actuels du projet de création de la monnaie unique Eco, en abordant les questions relatives à l’optimalité de la zone monétaire, au respect des critères de convergence et au critère de solidarité entre États oublié des discussions.
À la lecture de ce document, il faut retenir que la nouvelle monnaie CEDEAO gagnerait en confiance, non pas en s’appuyant sur une garantie extérieure, mais en trouvant de nouveaux mécanismes de sauvegarde, tels que la définition de procédures de protection de la nouvelle monnaie face à la spéculation, la définition de nouvelles normes à respecter pour les agents financiers et économiques, et la fixation de nouvelles règles de solidarité entre États en cas de difficultés de l’un d’eux.
Toutefois, l’intégration régionale ne se résume pas qu’à la création d’une monnaie, encore moins au choix d’un régime de change. Selon l’auteur, la monnaie est un facilitateur de croissance ou, à l’inverse, un élément de freinage parmi d’autres. Au-delà des questions monétaires, les idées doivent être focalisées sur le projet d’intégration régionale et le désir de changements structurels des économies de la région.
Dans la perspective de changements véritables, pour le passage à l’Eco CEDEAO, l’auteur s’inscrit dans une logique de concertation. Sa principale recommandation est d’apporter des propositions solides sur le plan technique, argumentées au plan économique, acceptées au plan politique et fondées sur des mesures dont les impacts futurs seront préalablement évalués.
Les extraits suivants proviennent des pages: 1-7
Un défi ardu
Au centre des avantages attendus de la monnaie unique se trouve celui de la taille du marché : au sein d’un vaste espace de près de 400 millions d’habitants en 2020 pourraient s’épanouir les échanges fluidifiés par l’absence d’entraves liées à des régimes de change différents. Le développement des activités bancaires transfrontières et des institutions financières régionales pourrait conduire à une mutualisation des ressources et à un plus grand partage des risques. Les relations pourraient, aussi, mieux se développer autour des proximités ethniques, historiques et culturelles entre, par exemple, le Togo et le Ghana, entre le Bénin et le Nigeria, entre ce dernier et le Niger, ou entre le Sénégal et la Gambie. Pour autant, le projet est d’une rare complexité.
En plus du franc CFA utilisé par les huit États membres de l’UEMOA, les sept autres pays ouest-africains (Cap-Vert, Gambie, Ghana, Guinée, Liberia, Nigeria, Sierra Leone) ont chacun leur propre devise. Deux monnaies sont arrimées à l’euro à parité fixe, à savoir le franc CFA et l’escudo cap-verdien (accord de coopération monétaire avec le Portugal de mars 1998). Il existe deux types de régimes de change différents en cours dans l’espace CEDEAO: un régime de change fixe dans la zone UEMOA et au Cap-Vert et un régime flexible dans les autres pays, voire flottant dans le cas du Nigeria depuis 2014.
Vers une zone monétaire optimale ?
Pourquoi est-il préférable pour chacun des États d’adopter une monnaie unique plutôt que de conserver sa propre monnaie ? La théorie de la zone monétaire optimale apporte une réponse. Plusieurs conditions préalables sont nécessaires pour que la nouvelle zone soit profitable à tous : la libre mobilité des travailleurs, la liberté de mouvements des capitaux, la diversification de la production et de la consommation, la similarité des taux d’inflation, l’intégration budgétaire, l’harmonisation fiscale. Si ces conditions ne sont pas réunies entre les États, la théorie préconise aux pays de garder leur monnaie nationale.
S’agissant de la libre circulation des personnes et l’intégration des politiques financières et macroéconomiques, la CEDEAO est plutôt vertueuse: elle est la communauté économique régionale qui obtient de loin les meilleurs résultats en Afrique. En revanche, elle a de très mauvaises notes sur le critère de l’intégration commerciale. Seulement 10,6 % des exportations et 7,8% des importations sont réalisées entre les pays membres de la CEDEAO.
L’option graduelle
Les conditions de la zone monétaire optimale sont-elles rédhibitoires ? On notera qu’à sa création, en 1999, la Zone euro ne remplissait pas les sévères conditions de la théorie de la zone optimale. Par souci de pragmatisme, les économistes ont alors adopté une nouvelle démarche, celle dite des «critères endogènes», qui postule que l’union monétaire une fois établie produit d’elle même si tout se déroule bien les conditions de son optimalité.
De cette manière, il n’est pas utile pour la CEDEAO de constater ex ante l’écart entre la théorie et ses réalités mais plutôt de convertir les conditions préalables en objectifs à atteindre. L’important est de les approcher dans le mouvement. Le sentiment des populations concernées d’appartenir à un ensemble commun pouvant s’ajouter et stimuler l’intégration sous ses différentes facettes.
S’agissant de la libre circulation des personnes et l’intégration des politiques financières et macroéconomiques, la CEDEAO est plutôt vertueuse: elle est la communauté économique régionale qui obtient de loin les meilleurs résultats en Afrique
Les dirigeants ouest-africains, en particulier ceux de la Côte d’Ivoire et du Nigeria, ont clairement opté pour l’approche graduelle, en privilégiant le démarrage avec les États membres qui respectent tant bien que mal entre eux certains critères de convergence. Clairement, la mise en place de l’Eco-CEDEAO sera d’abord limitée à quelques pays. Mais pas au Nigeria qui a les plus mauvais scores en termes de PIB, avec le Liberia.
Le naira comme pivot?
Le géant nigérian est au centre de la transition monétaire attendue. Déjà le pays le plus peuplé d’Afrique avec une population proche de 200 millions d’habitants, il devrait enregistrer une importante croissance démographique d’ici les prochaines années: 265 millions, en 2030, et 400 millions, en 2050.
«Un géant aux talons fragiles»
La dévaluation de moitié du naira en 2016 est considérée comme un échec, fondamentalement associé à son incapacité à conduire son ajustement en termes réels, avec une croissance économique encore trop sous l’influence des évolutions du cours du baril de pétrole, mais aussi par une gouvernance et un taux de chômage qui a explosé pour atteindre environ 21 % en 2018. Les défis en matière de sécurité alimentaire liés au changement climatique et aux conflits dans les principales régions productrices de denrées menacent en permanence de faire grimper l’inflation alimentaire à 15 % en glissement annuel.
La Banque centrale n’a de cesse d’augmenter ses injections de dollars dans le marché des changes, afin de stabiliser le marché des changes alors que les pressions exercées par la demande en dollars sont de plus en plus soutenues. La coexistence d’un marché officiel et d’un marché parallèle de devises se rencontre avec une certaine importance au Nigeria où dollars, euros et CFA se troquent discrètement contre des nairas, selon un taux qui peut atteindre le double du taux officiel.
Il n’est pas utile pour la CEDEAO de constater ex ante l’écart entre la théorie et ses réalités mais plutôt de convertir les conditions préalables en objectifs à atteindre
Ou le futur ex-franc CFA comme pivot?
Par comparaison avec le naira du Nigeria, il est admis du moins par les partisans de la Zone franc – que l’arrimage à l’Euro du franc CFA, dans une parité fixe depuis 1994, a plutôt bien protégé les économies de la région des conséquences des chocs exogènes (prix mondiaux, climat). Dans ces conditions, les États de l’UEMOA ne sont pas disposés à perdre leurs avantages dans le projet de fusion.
Avec leur crainte d’être victimes de «la loi de Gresham», cette loi enseignée dans les manuels et vite oubliée par les praticiens : le nouvel ajustement du change risquerait de se faire sur la «mauvaise» monnaie (le naira) et non sur la «bonne», (l’Eco-UEMOA). La construction qui est aujourd’hui envisagée prend donc d’abord pour assise la zone UEMOA avant de s’élargir, ensuite, progressivement, aux espaces monétaires nationaux. Au passage, le projet permettra d’éteindre la controverse très active sur la Zone franc, héritage colonial mal vécu par ses contempteurs.
Quels avantages présente l’UEMOA telle qu’elle est aujourd’hui pour le projet de monnaie CEDEAO? La politique monétaire y est conduite par une Banque centrale commune (BCEAO). Conformément à l’article 8 de ses statuts, son objectif prioritaire est d’assurer la stabilité des prix, et elle y parvient. La liberté des transferts est assurée dans la zone comme avec l’extérieur, qu’il s’agisse de transactions courantes ou de mouvements de capitaux.
Les devises des pays membres sont centralisées dans la BCEAO. Le compte d’opérations ouvert dans les livres du Trésor français, où étaient déposées 50 % des réserves de la BCEAO, jusqu’à la décision d’Abidjan du 21 décembre 2019 entre le Conseil des ministres de l’UEMOA et la France, devrait être bientôt fermé et les montants transférés ailleurs (le destinataire n’est pas encore désigné). La France continuera d’accorder néanmoins une garantie de change en dernier ressort.
Le pivot UEMOA est-il solide?
Si la Zone UEMOA doit servir de pivot à l’Eco-CEDEAO, est-elle vraiment solide? Pour le Président ivoirien, Alassane Ouattara, la réponse est claire: «Le fait que nous soyons arrimés en euros nous permet d’emprunter dans cette monnaie et de rembourser dans dix ans à parité fixe», rappelant au passage que la zone UEMOA dispose de trois résultats qui la singularisent en Afrique : des taux de croissance les plus élevés (autour de 6,5 % depuis 2012, contre une moyenne de 3 % en Afrique subsaharienne), l’une des inflations les plus faibles (moins de 2 %), contrastant avec les tensions inflationnistes dans l’ensemble de l’Afrique subsaharienne (8,5 % en 2018), notamment en CEDEAO (9,7 %) et l’un des taux d’endettement public parmi les plus bas (autour de 50 % du PIB) mais toutefois pas inférieur à celui du Nigeria (29 %).
Le nouvel ajustement du change risquerait de se faire sur la «mauvaise» monnaie (le naira) et non sur la «bonne»
On objecte souvent que le mécanisme UEMOA aurait entravé la mise à disposition des crédits nécessaires aux économies de la zone; les pays membres auraient, de la sorte, pratiqué, à une relative grande échelle, la “répression financière”. L’argument est discutable pour l’UEMOA où les crédits à l’économie par le secteur bancaire (147 établissements de crédit) ont augmenté de 60 % entre 2013 et 2018, pour atteindre 30 % du PIB de la région.
D’autres critiques sont portées contre l’UEMOA; elles méritent un examen au regard de la question du passage à l’Eco-CEDEAO et du choix d’en faire son pivot. Le régime de change étant totalement ouvert sur l’extérieur, la Zone UEMOA serait en fait une «fabrique à rente» pour les importateurs et une «machine de guerre» contre les producteurs locaux peinant à gagner des échelons dans les chaînes de valeur et à trouver leur place dans les marchés locaux et régionaux. De surcroît, l’intégration régionale intra-zone n’aurait pas vraiment progressé. Il est exact que les échanges à l’intérieur de la zone franc représentent environ 17 % seulement en moyenne du volume total du commerce de ses membres.
Le fait que nous soyons arrimés en euros nous permet d’emprunter dans cette monnaie et de rembourser dans dix ans à parité fixe
Tout comme ses avantages, les vraies limites du CFA sont peu contestables. Il faut en ajouter une dernière. Faute de pouvoir jouer sur le taux de change, les autorités de la Zone UEMOA préconisent la mise en œuvre de substituts sélectifs à la dévaluation en imposant plus de rigueur dans la gestion budgétaire et financière. Ce diktat de l’austérité extrême, imposé au nom du franc CFA «fort» (et d’un rattachement à une monnaie l’euro dont le taux de change vis-à-vis du dollar ou du yuan obéit à des déterminants totalement étrangers aux pays de l’UEMOA) à des économies parfois accablées comme celles du Sahel par le péril terroriste, peut être valablement dénoncé.
Une convergence encore plus difficile à 15
Comment seront respectés les critères de convergence annoncés? Comment se fera la surveillance multilatérale de ces critères à l’instar du dispositif existant dans l’UEMOA?
De fait, en 2018, aucun pays de l’UEMOA n’a respecté tous les critères de premier rang de la zone. Seul le plafond en termes d’inflation est partout respecté et seul le Togo a respecté le critère de déficit budgétaire. On le voit, même en zone UEMOA, l’application des critères de convergence se heurte à diverses urgences nationales toujours jugées plus prioritaires par les États. Comment, de son côté, le Nigeria pourrait-il s’adapter aux critères de convergence ? Avec une inflation structurelle à deux chiffres ?
Ses handicaps l’en éloignent a priori pour des raisons que le FMI pointe du doigt: l’ajustement insuffisant de la politique économique, le déficit infrastructurel important, le faible niveau d’investissement privé et les vulnérabilités du secteur bancaire (FMI, 2019). Le pays conserve des taux d’imposition bas, des bases d’imposition étroites et un trop large éventail d’exonérations.
La Zone UEMOA serait en fait une «fabrique à rente» pour les importateurs et une «machine de guerre» contre les producteurs locaux
Que faire? La réponse se trouve dans la critique évoquée plus haut de la zone monétaire optimale: les critères de convergence à 15 ne seront pas des prérequis mais plutôt des buts à atteindre le moment venu, à une échéance difficile à prévoir. Ce que confirmait déjà la Banque africaine de développement (BAD) en 2017: «La convergence doit être vue comme un objectif permanent et non comme une condition préalable à l’adhésion à une union monétaire». Les pays devront donc apprendre à vivre avec la monnaie unique, tout en acceptant un niveau raisonnable de divergence entre leurs économies. Le volontarisme a ses limites!
Le «serpent» et l’option du panier de monnaies
Le futur régime de change sera en toute vraisemblance un régime de change flexible. Dans un tel régime, le cours de la monnaie est déterminé librement sur le marché des changes. En principe, la Banque centrale peut laisser le marché s’équilibrer librement et laisser faire son œuvre à la loi de parité des pouvoirs d’achat (en vertu de laquelle les modifications du niveau relatif des prix aboutissent à une modification parallèle des taux de change).
En pratique, il n’existe pas en Afrique de flottement pur des monnaies, car les Banques centrales interviennent toujours, peu ou prou, sur le marché afin d’éviter de trop fortes fluctuations des taux. Dans la majorité des pays de la CEDEAO, les transactions portent sur un nombre encore réduit de documents commerciaux ou d’actifs, avec un nombre restreint d’opérateurs disposant de licences d’importation et jouissant de positions oligopolistiques.
Les critères de convergence à 15 ne seront pas des prérequis mais plutôt des buts à atteindre le moment venu, à une échéance difficile à prévoir
L’intermédiation financière est assurée par un système bancaire qui offre une gamme limitée d’instruments financiers, même si la digitalisation modifie progressivement la situation. La majorité des transactions sur le marché interbancaire sont réalisées au sein des mêmes groupes bancaires. Le mécanisme de transmission entre les taux directeurs des Banques centrales et les conditions de prêt fonctionne mal. La taille du marché financier et les contrôles administratifs qui s’exercent sur les opérations ne permettent pas l’existence d’un véritable marché des changes.
Dans ces conditions, afin d’éviter le basculement dans l’escalier des risques, on peut penser que, pour la gestion de la future monnaie unique, sera prudemment expérimenté le système de parité discrétionnaire glissante dite de la «crémaillère» (crawling peg). Il a ses vertus: la Banque centrale fixe en toute souveraineté le taux de change, périodiquement, par petites incrémentations. La flexibilité est encadrée dans un «serpent» avec une fluctuation, par exemple de 10 %, en plus ou en moins, autour d’une parité charnière.
Aucun pays de l’UEMOA n’a respecté tous les critères de premier rang de la zone
Celle-ci pourra être construite sur un panier représentatif des vrais échanges des pays de la Zone, certes avec l’euro mais aussi avec le dollar, le yuan, la livre sterling et le yen. Avec une pondération calculée sur celle des échanges réels des 15.
Le pessimisme de l’ajustement par le change
Certains experts, proches des détracteurs de la Zone franc, préconisent de saisir l’occasion du basculement dans la monnaie Eco-CEDEAO pour opter pour une nouvelle parité qui correspondrait à une dévaluation significative du franc CFA, au-delà de ce qui résulterait d’une prise en considération des seuls taux de change effectifs réels. Le but serait de produire un «choc du dedans», comme un remède purgatif avec comme principal objectif de s’attaquer aux rentes pernicieuses qui vivent du «CFA fort», sources de blocages, et de cette manière de bouleverser la distribution des cartes de l’ordre socio-économique interne pour l’inscrire dans le sens de la transformation structurelle escomptée. Mais, comme pour le Big Bang précédent, quel gouvernant africain actuellement au pouvoir accepterait de prendre ce risque? Aucun à l’évidence.
Rappelons que les raisonnements en faveur de la dévaluation relèvent, souvent, du court terme. Après un certain délai, à l’intérieur de l’économie dévaluatrice, si la demande de biens importés est rigide et si les capacités de remplacement des importations par la production locale sont insuffisantes, les hausses de prix introduites par la correction du taux de change ont toutes les chances de se répercuter péjorativement sur l’économie.
Si, en plus, l’offre de biens d’exportation est peu élastique, l’avantage de la dévaluation se résorbe rapidement comme dans le cas de celle du Nigeria de 2016, qui a immédiatement provoqué une envolée de l’inflation de plus de 16 %, soit son plus haut niveau depuis six ans. Quand les exportations ne réalisent pas les évolutions attendues, l’effet pervers sur les coûts d’importation est supérieur à l’effet attendu sur la valeur en monnaie nationale des exportations. Cette situation se rencontre partout en Afrique et depuis longtemps quand le taux de change sert d’instrument factice de compétitivité. Le paradoxe de la dévaluation apparaît alors distinctement: elle suppose une grande flexibilité de l’économie pour faire jouer à plein ses effets.
Source photo : homeviewsenegal.com