Auteur : Banque mondiale
Fondée en 1944, la Banque mondiale est une institution financière internationale qui accorde des prêts et des subventions aux gouvernements des pays pour la réalisation de projets d’investissement. Elle comprend deux institutions : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Association internationale de développement (IDA). La Banque mondiale est une composante du Groupe de la Banque mondiale.
Date de publication : Juin 2019
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Site de l’organisation : Banque mondiale
Pour répondre aux besoins de financement pour la réalisation des projets et programmes de développement, la mobilisation des recettes fiscales revêt un enjeu capital pour les pays africains. Puisque ces pays pourraient financer en partie leur développement par leurs recettes en lieu et place de l’aide publique au développement ou de la dette publique, dont ils sont fortement dépendants.
En Afrique de l’Ouest, la Commission de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) indique que le taux d’endettement est passé de 45,4% en 2017 à 47,8% en 2018 pour l’ensemble des pays de l’Union. Les recettes fiscales seraient en hausse de 11,4% induisant un taux de pression fiscale de 16,1% en 2018 contre 15,7% en 2017. Des efforts sont à mener pour atteindre la cible de 20%, critère de convergence macroéconomique de l’UEMOA.
WATHI a choisi ce document parce qu’il met en lumière les facteurs responsables de la sous-mobilisation fiscale, ainsi que les facteurs institutionnels et structurels responsables de la sous-utilisation des sources d’imposition.
En outre, ce document comporte des pistes de réformes, qu’il importe de prendre en considération pour la maîtrise des dépenses fiscales et la mobilisation de ressources intérieures qui favoriseront le financement des programmes de développement de la région ouest-africaine.
A la suite de leurs analyses, les auteurs ont identifié des pistes de réformes visant à améliorer la politique fiscale au sein de l’UEMOA. Ces réformes sont d’ordre national et communautaire.
Au niveau national :
- Le cadre général de la fiscalité, la simplification du code des impôts sont nécessaires pour assurer la conformité des contribuables et améliorer la mobilisation des recettes.
- L’amélioration horizontale de la gestion des dépenses fiscales et de la transparence fiscale sont nécessaires pour toutes les sources d’imposition.
- Il est particulièrement nécessaire de mettre l’accent sur l’amélioration de la capture de l’économie informelle en vue d’élargir l’assiette fiscale.
Au niveau communautaire :
- Certaines exemptions de TVA (taxe sur la valeur ajoutée) qui ne sont pas prévues par l’UEMOA demeurent et pourraient être éliminées.
- L’atteinte de la cible de recettes fiscales de 20 % du PIB en 2019 requiert plus de clarté et de précisions dans les règlements et directives de l’UEMOA liés à la politique fiscale.
- Une clarification par l’UEMOA du système fiscal de référence à l’échelle communautaire serait une étape importante de la maîtrise de la dépense fiscale.
- La maîtrise des dépenses fiscales et les problèmes de conformité au cadre fiscal de l’UEMOA semblent indiquer la nécessité d’une révision plus large des normes de l’UEMOA et de leur impact sur les efforts des pays membres pour atteindre l’objectif de 20 % des recettes fiscales du PIB.
Les extraits suivants proviennent des pages: 13 ; 15-18 ; 22-23 ; 29-31
Introduction
Cette étude sur la politique fiscale en Afrique de l’Ouest examine les insuffisances et les opportunités en matière de politique fiscale dans quatre pays de l’UEMOA (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire et Togo), pour identifier les options qui permettraient d’augmenter les recettes intérieures. L’étude repose sur un cadre d’analyse de politique fiscale standard, afin d’examiner la performance relative aux principales sources de recettes, tout en mettant l’accent sur les problématiques et les options spécifiques à chaque pays. Un rapport détaillé sur les insuffisances en matière de politique fiscale et les options de réforme a été préparé pour chaque pays, en collaboration avec les autorités.
Le rapport analyse la performance de mobilisation de recettes dans les quatre pays et ses facteurs explicatifs, en établissant des comparaisons avec leurs pairs dans la région et au-delà. Dans la perspective d’atteindre la cible de l’UEMOA d’un ratio de recettes fiscales sur PIB de 20 %, le rapport présente des options de politique qui permettraient de soutenir les efforts des gouvernements à cet effet.
Les quatre pays de l’étude sont assez représentatifs de la diversité des structures et contraintes économiques à l’intérieur de l’UEMOA. À ce titre, l’analyse permet d’identifier les options de réforme communes aux pays de l’UEMOA, tout en distinguant les différences permettant d’apprendre de l’expérience des pairs. Le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire et le Togo sont ci-après désignés comme “UEMOA-4”. Les quatre autres pays de l’UEMOA (Guinée-Bissau, Mali, Niger et Sénégal) sont désignés par « UEMOA-autres », et les moyennes pour l’union par « UEMOA-8 ».
Principaux défis
Recettes fiscales totales – Atteindre les cibles de l’UEMOA
La croissance économique des quatre pays (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Togo) s’est récemment accélérée, mais les recettes fiscales sont restées relativement faibles. L’augmentation des investissements publics a stimulé la croissance, tout en créant parfois des déséquilibres budgétaires non soutenables. Dans le même temps, l’aide extérieure a diminué. Une meilleure mobilisation des ressources intérieures est devenue urgente dans ce contexte.
À l’exception du Bénin et de la Côte d’Ivoire, les recettes fiscales ont augmenté en proportion du PIB dans tous les pays de l’UEMOA. Les recettes fiscales ont baissé en proportion du PIB au Bénin, tandis qu’elles ont stagné en Côte d’Ivoire. Au sein de l’UEMOA, les pays dont les recettes ont le plus augmenté en proportion du PIB sur la période sont le Togo (+3,9 points de pourcentage), le Burkina Faso (+3,3 points de pourcentage), le Mali (+2,5 points de pourcentage), partant d’un niveau de collecte relativement faible.
Atteindre le niveau de recettes ciblé par l’UEMOA à 20 % du PIB nécessitera des efforts de mobilisation fiscale significatifs pour la plupart des pays membres. En 2015, la cible de recettes de l’UEMOA a été relevée de 17 % du PIB à 20 % du PIB. Seul le Sénégal remplissait ce critère de convergence en 2016.
Facteurs de sous-mobilisation fiscale
La sous-mobilisation des recettes par rapport aux pays pairs découle à la fois de la structure de l’économie et de la politique fiscale des pays. La prépondérance du secteur agricole, l’importance du secteur informel, et les rentes tirées des matières premières sont autant de facteurs qui n’encouragent pas la mobilisation de recettes intérieures dans les pays de l’UEMOA-4 (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Togo).
À l’exception du Bénin et de la Côte d’Ivoire, les recettes fiscales ont augmenté en proportion du PIB dans tous les pays de l’UEMOA
L’analyse des recettes tirées des taxes sur la consommation montre que la mobilisation des recettes fiscales tirées de la consommation a été en relatif déclin sur la période (2010-2016), en proportion du PIB et par rapport aux autres pays de l’UEMOA et aux pairs africains à faible revenu. Le Togo et dans une moindre mesure le Burkina Faso sont plus performants que leurs pairs pour la collecte de recettes tirées des taxes sur la consommation.
Quant aux recettes tirées des impôts sur le revenu, il faut noter que l’imposition des revenus est sous-utilisée dans les quatre pays par rapport aux autres pays de l’UEMOA et aux pairs africains. Elle a été significativement améliorée au Togo, mais elle a stagné au Bénin et en Côte d’Ivoire. Les recettes ont augmenté au Burkina Faso, en partie en raison des changements structurels de l’économie.
Seul le Sénégal remplissait ce critère de convergence en 2016
Les pays collectent relativement peu de recettes, avec un régime de droit commun très complexe et des taux élevés de TVA et d’imposition sur les revenus. On constate une grande complexité des systèmes d’imposition, y compris un nombre élevé d’impôts rapportant peu.
Au sein de l’UEMOA, la corrélation entre le civisme fiscal et la performance des pays en matière de mobilisation des recettes semble faible. Dans les pays de l’UEMOA-4 (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Togo), près de 50 % de la population estiment qu’il est normal ou compréhensible de ne pas payer ses impôts. Cette proportion est moins élevée au Sénégal (39 %), ce qui semble cohérent avec le meilleur taux de mobilisation fiscale du pays.
Un certain nombre de mesures ont été prises pour améliorer la gestion fiscale et la surveillance des dépenses fiscales. Les quatre pays publient des rapports annuels sur la dépense fiscale qui sont annexés aux Lois de finances. Cela peut faciliter l’examen parlementaire du niveau et de la composition des dépenses fiscales, et aider à définir des priorités en matière de finances publiques. Néanmoins, ces rapports présentent des insuffisances importantes du fait qu’ils n’évaluent pas ou peu les coûts et bénéfices des exonérations.
La sous-mobilisation des recettes par rapport aux pays pairs découle à la fois de la structure de l’économie et de la politique fiscale des pays
Avec des secteurs informels conséquents dans les pays de l’UEMOA, une très grande partie des activités économiques ne contribuent pas à générer des recettes. La part de l’économie informelle dans le PIB est estimée à environ 30-40 % dans tous les pays de l’UEMOA, comme dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne. L’étude sur la politique fiscale n’a pas cartographié les divers secteurs informels de l’économie et leur part relative de contributions fiscales, mais en règle générale, il est évident que la taille relativement grande de l’économie informelle affecte négativement la génération de revenus. Cela contribue également à renforcer le sentiment que les charges ne sont pas équitablement réparties entre les différents segments de contribuables, et que la morale fiscale laisse à désirer.
La génération de revenus sur les activités informelles est insignifiante dans les quatre pays, ce qui s’explique dans une large mesure par des problèmes de conformité des contribuables aux règles en vigueur et une capacité administrative fiscale limitée.
Principales options de réforme fiscale au niveau national
De nombreuses directions de réforme sont communes aux quatre pays, notamment la nécessité à court terme de maîtriser la dépense fiscale et d’améliorer les rendements des impôts à fort potentiel tels que la TVA et les impôts sur les sociétés :
- La maîtrise de la dépense fiscale implique à la fois des réformes au niveau national, et des réformes à l’échelle communautaire.
- La simplification du système fiscal est une problématique qui se pose dans tous les pays, en particulier pour simplifier l’imposition des personnes physiques et des micro-entreprises, et pour éliminer les impôts à faible potentiel.
- La réalisation du potentiel des impôts fonciers est un des chantiers pour l’élargissement de l’assiette fiscale à moyen et long terme dans les quatre pays.
La dépense fiscale est dans les quatre pays un des facteurs majeurs de la sous-mobilisation fiscale, et un axe prioritaire de réforme à court terme. L’octroi excessif d’exonérations (dans le droit commun, les codes des investissements, les codes sectoriels et les conventions d’État) réduit les recettes tout en étant peu efficace pour promouvoir l’investissement et inefficace pour soutenir la consommation des plus pauvres.
Il introduit également souvent des distorsions au détriment des producteurs nationaux. Les exonérations et les taux réduits de TVA par produit pèsent de manière considérable sur le rendement de cet impôt. Outre les exonérations de TVA par produit, les dispositifs d’incitation à l’investissement sont un autre poste majeur des dépenses fiscales, et devraient être réformés pour s’aligner sur les meilleures pratiques internationales.
L’architecture générale de la fiscalité gagnerait à être simplifiée dans les quatre pays. En effet, on constate partout un nombre important d’instruments fiscaux avec des recettes faibles, voire négligeables. Le Togo a commencé cette simplification en 2018, avec la suppression d’instruments fiscaux peu performants (7 impôts mineurs supprimés à partir de 2019).
De manière générale, la lutte contre la fraude est une priorité à court terme pour augmenter les recettes et promouvoir la neutralité économique de la fiscalité, en donnant la priorité à des impôts reposant sur de larges assiettes et des taux modérés. Les principaux impôts sont en effet très concentrés sur un segment réduit de la population et des entreprises (quelques secteurs et très peu d’industries).
Réduire la défaillance déclarative et améliorer l’efficacité des procédures de contrôle sont des impératifs pour tous les grands impôts. La création ou le renforcement de cellules de politique fiscale pourrait permettre d’impulser les réformes de politique fiscale ambitieuses à court terme. Une telle cellule existe en Côte d’Ivoire et elle est en cours de mise en œuvre au Bénin et au Togo.
Enfin, les gains d’efficacité attendus d’une plus grande autonomie des administrations fiscales et douanières peuvent être réalisés sous différentes modalités institutionnelles. Comme pour beaucoup d’administrations fiscales et douanières des pays d’Afrique francophone, l’efficacité des services des impôts et des douanes est affectée négativement par un manque d’autonomie.
Options de politique fiscale dans une perspective communautaire
La politique fiscale à l’échelle communautaire
En 2015, l’UEMOA a révisé à la hausse sa cible de ratio de recettes fiscales sur PIB à 20 % en 2019 (contre 17 % auparavant). Le cadre de surveillance macroéconomique de l’Union a également été révisé, avec un accent plus important mis sur la soutenabilité budgétaire. Les autres critères de convergence relatifs au budget sont restés inchangés (déficit budgétaire global n’excédant pas 3 % du PIB, dette publique inférieure à 70 % du PIB, et masse salariale inférieure à 35 % des recettes fiscales).
L’UEMOA tend à favoriser l’harmonisation des politiques fiscales plutôt que leur uniformisation. L’utilisation de directives plutôt que de règlements pour définir des assiettes communes d’imposition nationales, encadrer les taux applicables et assurer une application uniforme des règles convenues, suggère une volonté politique d’aller au-delà d’une simple coordination des politiques fiscales nationales, tout en évitant les contraintes indues qu’apporterait une uniformisation des politiques.
Les règlements et directives de la CEDEAO et de l’UEMOA font partie intégrante des systèmes fiscaux de référence (SFR) utilisés par les pays pour mesurer la dépense fiscale. Les pays membres sont engagés à intégrer les normes communautaires dans leur législation nationale. Les écarts à ces textes communautaires sont comptés comme des pertes de recette.
Conformité aux directives et règlements communautaires
Les législations du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire et du Togo en matière de TVA sont généralement en conformité avec la réglementation communautaire, à l’exception notable des règles encadrant les exonérations et le paiement effectif des crédits d’impôt. Certaines activités de transport ne sont pas imposées en Côte d’Ivoire et au Togo, en violation des règles communautaires. La liste communautaire des exonérations est observée mais certains produits y sont ajoutés dans le cadre des lois de finances annuelles. Le remboursement des crédits de TVA reste problématique.
L’UEMOA tend à favoriser l’harmonisation des politiques fiscales plutôt que leur uniformisation
Seuls le Bénin et la Côte d’Ivoire effectuent le paiement des crédits dans les délais prévus. Le code général des impôts du Burkina Faso prévoit la délivrance de certificats de détaxe dans un délai de 2 à 3 mois suivant l’introduction de la demande et un paiement effectif au maximum 30 jours après la délivrance du certificat, soit un total de 120 jours entre l’introduction de la demande et le paiement (contre un maximum de 3 mois et 15 jours selon la règlementation communautaire).
Le délai entre introduction de demande et paiement était cependant de 251 jours en moyenne en 2016 et 2017. Enfin, le Togo se contente dans la plupart des cas de délivrer des certificats de détaxe valables 6 mois dont le montant doit être utilisé lors du paiement des montants de TVA dus à titre d’autres opérations. Le crédit peut aussi à défaut être pris en compte dans le calcul de droits de douanes ou autres impôts, y compris directs, dus et le remboursement n’est effectué que lorsque le contribuable n’est redevable d’aucune somme.
Les législations du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire et du Togo en matière d’accises de produits non pétroliers sont généralement en conformité avec la réglementation communautaire. Le Bénin soumet cependant trop de produits à l’accise (10 produits en plus des boissons et tabacs quand le maximum autorisé par les Directives UEMOA est de 6 produits supplémentaires). Les taux applicables aux armes et cartouches en Côte d’Ivoire et aux sachets plastiques au Burkina Faso ne sont pas conformes.
La taxation des produits pétroliers est en revanche peu conforme. Les subventions n’ont été éliminées dans aucun des quatre pays. L’exonération de produits qui devraient être soumis à l’accise selon les règles communautaires peut aussi être perçue comme une subvention croisée de produits. Le caractère sensible des hydrocarbures sur le plan social explique la réticence des États à appliquer entièrement les directives communautaires.
Des taux préférentiels sont appliqués au Bénin et en Côte d’Ivoire, en contradiction avec le taux unique défini par l’UEMOA. Un taux de droit commun unique entre 25 et 30 % est prévu. Le Bénin applique le taux de droit commun maximum prévu (30 %), mais a des taux dérogatoires (25 % pour les entreprises industrielles, et 35-45 % pour les entreprises minières). Le Burkina Faso et le Togo ont des taux de droit commun dans le milieu de la fourchette prévue, à savoir 27,5 % et 27 % respectivement.
La Côte d’Ivoire applique le taux de droit commun le plus bas des quatre pays (25 %) mais aussi un taux dérogatoire de 30 % pour les entreprises du secteur des télécoms. Le cadre de coordination fiscale assez rigide incite les pays à adopter des régimes fiscaux spéciaux en dehors de leurs lois fiscales de droit commun. C’est notamment le cas des incitations à l’investissement, où le cadre n’empêche pas une concurrence fiscale qui s’inscrit en dehors des principales lois fiscales des pays. Cela rend les systèmes fiscaux opaques, augmente leur complexité, contribuant à la culture de « négociation fiscale » et au dumping fiscal que la réglementation communautaire entend limiter.
Les législations du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire et du Togo en matière d’accises de produits non pétroliers sont généralement en conformité avec la réglementation communautaire
Le Bénin, le Togo et le Burkina Faso appliquent la législation communautaire en matière d’impôt sur le revenu des valeurs mobilières, mais la Côte d’Ivoire en dévie de façon significative. La Côte d’Ivoire applique un taux de 15 % aux revenus des obligations (le même que celui du revenu des actions) en violation de la Directive n° 02/2010. Le taux d’imposition des dividendes des produits de placements collectifs de la Côte d’Ivoire de 10 % est aussi supérieur au taux maximal applicable de 7 % selon la Directive.
Source photo : labanque.tresor.gouv.ci