Auteurs : Larabi JAÏDI et Iván MARTÍN
Organisation affiliée : Policy Center
Type de publication : Policy Paper
Date de publication : mars 2018
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Bref retour sur le bilan des quatre précédents sommets
Le premier sommet Europe-Afrique se tint au Caire en avril 2000. L’Europe y présente les grandes lignes de sa politique pour l’Afrique. Celle-ci est adossée à la première stratégie de l’Europe pour l’Afrique. Le Sommet du Caire a mis en place le cadre stratégique du dialogue Europe-Afrique à travers notamment les axes prioritaires identifiés par les deux parties. Ces axes sont, entre autres, l’intégration régionale en Afrique et l’intégration de l’Afrique dans l’économie mondiale ; la bonne gouvernance, les institutions et les Droits de l’Homme ; la paix et la gestion des conflits ; le développement durable.
Le second Sommet UE-Afrique de 2007 s’est tenu à Lisbonne. L’Europe souhaitait dessiner avec l’Afrique les contours d’un nouveau partenariat. Les dirigeants européens se sont engagés à passer d’une «politique pour l’Afrique» à une «politique avec l’Afrique». Pour la première fois sera évoquée l’approche d’une « stratégie commune ». Le Sommet de Lisbonne a marqué l’adoption «d’une nouvelle vision commune, inscrite dans une stratégie conjointe, celle d’un partenariat politique d’égal à égal, décomplexé, libéré, pragmatique, et d’une responsabilité mutuelle.» Tout en reconduisant les priorités identifiées au Caire, l’accent sera mis davantage sur les migrations et les questions sécuritaires, notamment le terrorisme.
En 2010, lors de la troisième édition du sommet organisée à Tripoli, les droits de l’homme, la démocratie, l’immigration ou le changement climatique avaient constitué des points d’achoppement. Le pragmatisme a pris le dessus. Le Sommet a été un échec dans un contexte géopolitique tendu. Le quatrième Sommet UE-Afrique de Bruxelles verra l’adoption de la feuille de route de la Stratégie Commune pour la période 2014-2017. Il a convenu que la mise en œuvre de la Stratégie conjointe devrait être améliorée davantage à la lumière de l’expérience acquise et de l’évolution de la situation en Afrique, en Europe et dans le monde. La coopération devrait s’inspirer d’une approche axée sur les résultats.
Le changement du contexte
Compte tenu des résultats du Cinquième sommet Europe-Afrique de novembre 2017, il est utile de sérier les grandes tendances qui ont marqué l’évolution des relations Europe-Afrique depuis l’adoption de la Stratégie commune, de relever les changements intervenus dans le contexte de l’environnement mondial pour mieux identifier les orientations et lignes de renouveau attendues de la nouvelle phase de partenariat entre les deux continents.
L’Europe se mondialise, l’Afrique élargit son attractivité
Les relations économiques entre l’Europe et l’Afrique se sont fortement relâchées, même si l’UE et les 28 Etats membres demeurent les premiers partenaires commerciaux et bailleurs de fonds (11ième FED 2014- 2020 de 31,5 milliards d’euros). Malgré le différentiel de croissance entre l’Europe et l’Afrique observé depuis 2000 (2,5% contre 5%), les asymétries se sont largement maintenues. Les écarts de revenu par tête restent de 1 à 50 entre l’UE et l’Afrique en termes nominaux. L’aide européenne à l’agriculture africaine est de 500 millions d’euros alors que la PAC s’élève annuellement à 50 milliards d’euros (362,8 milliards euros) soit un niveau 100 fois inférieur alors que le nombre d’agriculteurs africains est plus de 30 fois supérieur.
L’Europe a perdu la moitié des parts de marché depuis 2000 au profit des pays « émergents ». Elle n’a pu avoir une position commune face au drame des « damnés de la mer ». Les défis sécuritaires et le traitement des réfugiés ont fortement divisé les Etats membres. L’impact de la crise économique mondiale de 2008 et de l’installation des instabilités dans la grande région MENA depuis 2011 s’est traduit par l’accentuation des inerties des partenariats de l’Europe avec les ensembles africains.
Le Brexit : quel impact ?
Dans cet environnement géoéconomique en pleine mutation, le « Brexit » a introduit une dimension d’incertitude dans les relations Europe-Afrique. De grandes interrogations se posent quant à ses effets sur le Continent. Le Royaume-Uni est un acteur économique majeur de l’UE, bien qu’il ne fasse pas partie de sa zone euro et échange avec l’UE moins que la moyenne des pays membres de l’UE. Le Royaume-Uni représente 14 % du PIB de l’UE. Après la sortie du Royaume-Uni de l’UE, le déclassement relatif de l’UE-27 bis serait considérablement accentué, notamment par rapport à la Chine et aux États-Unis.
Sans le Royaume-Uni, l’UE perd 15% de son effort d’aide au développement, 30% de sa capacité diplomatique, 40% de sa puissance militaire, environ 45% de sa force de frappe nucléaire et 50% de ses droits de véto au Conseil de sécurité. En d’autres termes, l’Europe aura désormais un autre sérieux concurrent en Afrique et en Méditerranée. Acculée par son isolement européen et enhardie par la nécessité de renforcer ses lignes de communication vers les pays africains, la Grande-Bretagne marquerait son retour en Afrique où elle possède déjà des intérêts bien implantés.
Le retrait du Royaume-Uni modifiera le cadre financier pluriannuel 2020-2027. Selon les chercheurs de l’Institut Jacques Delors, le déficit découlant du Brexit pour le budget européen atteindrait environ 10 milliards d’euros par an. Ceci correspond à la contribution nette du Royaume-Uni au budget européen. Les effets à prévoir sur la structure du budget européen, qui s’élève à 145 milliards d’euros, sont plus importants que ce déficit, qui représente un peu moins de 7 % du budget total, dû au retrait britannique. Les priorités du budget européen feront sans doute l’objet de discussions plus poussées encore que lors des précédentes négociations des cadres financiers pluriannuels.
Avec le Brexit, la capacité de l’Union Européenne en matière d’aide au développement des pays africains sera certainement amoindrie. Si l’UE est le premier bailleur de fonds en matière d’aide au développement, c’est en partie grâce au portefeuille britannique. Au sein du Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l’aide au développement de l’UE à destination des pays Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP), le Royaume Uni est le troisième plus gros contributeur derrière l’Allemagne et la France. Sur la période 2014-2020, il s’est ainsi engagé à fournir près de 4,484 milliards d’euros, soit 14,7 % de l’aide totale. Mais
si la Grande-Bretagne va continuer d’apporter sa contribution, elle utilisera l’aide au développement pour augmenter leur influence en Afrique.
La sortie de l’Union européenne, dite « Brexit » aura un impact économique en Afrique. La Grande Bretagne est le deuxième plus gros investisseur européen sur le continent après la France. Sa sortie de l’Union européenne aura pour effet de réduire fortement le poids de l’UE dans les IDE en Afrique, notamment dans les pays anglophones. En choisissant de conduire sa politique africaine en toute indépendance, elle va sensiblement modifier ses liens économiques avec ses partenaires africains.
Nombre d’accords commerciaux entre le Royaume-Uni et des pays africains devront probablement être renégociés. Les principaux pays affectés seront l’Afrique du Sud, le Nigeria, le Botswana, l’Angola, le Kenya, le Ghana et le Sénégal, avec lesquels, 80% des exportations britanniques en Afrique subsaharienne se font. Toutefois, en sortant de l’Union européenne, la Grande-Bretagne s’expose à l’instauration de droits de douanes entre elle et les membres de l’Union Européenne.
De quoi faire augmenter le coût de production de ses produits, dont la fabrication est souvent sous-traitée dans d’autres pays européens. Et donc le prix à l’export. Sur le continent, la Chine, la Corée du Sud, le Japon ou encore l’Inde sont montés en puissance et pourraient profiter de la hausse des prix des exportations britanniques pour gagner encore plus la faveur des marchés africains.
Un enjeu stratégique toujours présent de l’Afrique pour l’Europe
Les rapports entre l’Afrique et l’Union Européenne s’expliquent par des impératifs géographiques et les exigences de l’histoire. La proximité géographique illustrée par les quatorze kilomètres séparant le Maroc de l’Espagne, fait de l’Europe et de l’Afrique des voisins presque continentaux. De même, l’histoire a tissé des liens économiques, culturels et humains qui ont contribué à assoir une politique de coopération multidimensionnelle et évolutive entre les deux partenaires.
Plusieurs facteurs sont mis en évidence pour justifier la valeur ajoutée du partenariat Afrique-UE, notamment : les tendances démographiques opposées entre les deux continents ; les marchés africains en plein essor ; le potentiel des flux d’échanges commerciaux, d’investissements et de transferts de fonds entre l’Afrique et l’UE; le besoin d’une industrialisation durable pour l’Afrique; l’acquisition et la maîtrise des technologies ; le développement des infrastructures ; les aspirations de l’Afrique en matière d’intégration régionale et continentale; les préoccupations de l’Afrique concernant la croissance équitable et inclusive etc…
L’Afrique n’est certes pas la nouvelle frontière de l’économie mondiale, mais elle offre d’énormes opportunités par sa croissance, ses classes moyennes, la montée de sa population en zone rurale et urbaine, les besoins immenses des populations. L’UE et les États européens s’intéressent de plus en plus à l’Afrique du fait de ses potentialités en ressources naturelles, de la croissance de ses marchés et de son reclassement géopolitique, mais également en raison de ses nuisances potentielles ou réelles en termes de vulnérabilité et d’insécurité et de pression migratoire.
Faire face aux nouveaux enjeux du Partenariat
Les enjeux des accords de partenariat économique (APE) :
L’objectif des APE est d’introduire, en contrepartie de l’accès au marché européen, des mesures réciproques de libéralisation du commerce. Ils marquent une rupture fondamentale dans la relation entre l’Europe et l’Afrique. Au terme de la période de transition (12 ans), l’ouverture sera de 80% pour les pays ACP et de 100% pour les pays de l’UE. Les accords APE devaient être signés non pas individuellement mais collectivement, au sein de chacune des communautés économiques régionales (CER): Afrique de l’Ouest, Afrique centrale, Afrique de l’Est, Corne de l’Afrique, Afrique Australe.
L’UE voit également dans les négociations commerciales une occasion pour propager d’autres normes : respect de la propriété intellectuelle, transparence des marchés publics, modernisation des contrôles douaniers, respect des directives de l’Organisation Internationale du Travail, consultation de la société civile. Dans le volet « développement » de ce nouveau partenariat, d’autres idées sont incluses : introduire une dimension politique dans les accords, instaurer un dialogue avec la société civile, en donnant, en outre, le droit d’accès aux financements du Fonds européen de développement aux organisations non étatiques, arrêter le « délire classique » de la conditionnalité de l’aide en lui substituant des obligations de résultats.
Les enjeux du dialogue sur les questions migratoires :
La question des migrations figure parmi les priorités politiques de l’Union européenne. Le printemps arabe a confirmé la nécessité pour l’Union européenne de se doter d’une politique cohérente en matière de migrations. Une approche globale a été adoptée en 2005 organisée autour de trois axes : promotion de la mobilité et de la migration légale, prévention et lutte contre l’immigration clandestine et optimisation du lien entre migration et développement.
La Stratégie commune UE-Afrique a marqué l’intensification du dialogue et de la coopération entre les deux continents dans le domaine des migrations, de la mobilité et de l’emploi. Pour sa mise en œuvre, l’Union européenne s’appuie sur des processus régionaux et divers instruments dont les partenariats pour la mobilité représentaient le produit phare.
Les dernières conférences ont mis l’accent sur les axes thématiques prioritaires afin de focaliser les efforts sur, d’une part, le renforcement du lien entre migration et développement, et, d’autre part, la prévention et la lutte contre la migration irrégulière avec une attention particulière portée à la gestion des frontières et aux politiques de retour, y inclu volontaire, ainsi que la réadmission, dans le plein respect des droits de l’homme.
Les enjeux des relations entre l’UE et les organisations régionales africaines :
Si l’Union Africaine est considérée comme le principal interlocuteur de l’UE, les Communautés économiques régionales (CER) sont intégrées comme des acteurs à part entière du partenariat11. Cependant, une articulation entre ces différentes communautés économiques régionales fait défaut dans le cadre du Partenariat Europe-Afrique.
L’Union africaine considère les communautés économiques régionales comme les piliers de l’intégration économique du continent. Ces communautés ont à leur actif d’importants acquis dans les domaines du commerce, de l’infrastructure, et des biens collectifs régionaux, notamment la paix et la sécurité.
Cependant, un cinquième seulement de ces communautés ont atteint leur objectif en matière de commerce entre les pays membres. De manière générale, les intégrations rencontrent de nombreuses difficultés qui tiennent à l’importance des recettes douanières pour le financement des budgets des États africains, à la faiblesse des infrastructures de communication, aux difficultés d’accès aux sources de financement, au poids de la dette, à la faiblesse des structures institutionnelles, à l’insécurité juridique et fiscale et parfois à l’existence de conflits armés.
De plus, la superposition des regroupements régionaux représente un obstacle majeur à une réelle intégration régionale : la multiplication des nomenclatures et tarifs douaniers revêt un coût administratif élevé et constitue une source importante de corruption.
Quelle approche de développement pour faire face à quels défis ?
Le défi de la transition démographique inachevée
La réalité démographique, bien que connue et répétée, est celle d’un continent en pleine transition démographique tardive par rapport à des autres régions du monde. Le rapport de l’ONU sur les tendances démographiques publié en juin 2017 prévoit une augmentation de 30% de la population mondiale à l’horizon 2050 (elle atteindra alors le chiffre de 10 milliards d’individus contre 7,55 milliards aujourd’hui) et c’est en Afrique que la progression démographique sera la plus importante.
Plus de la moitié de la croissance démographique du monde dans les trente prochaines années sera concentrée dans dix pays, dont six africains (Nigeria, Ethiopie, République Centre Africaine, Tanzanie, Ouganda et Egypte). D’une population totale d’environ 1,2 milliards de personnes en 2017, elle plus que doublera à 2,47 milliards en 2050.
Pour l’Afrique subsaharienne, cela signifie passer d’un peu plus de 1 milliard de personnes actuellement à 2,1 milliards en 2050. Les conséquences de cette dynamique démographique sont multiples et sont à l’origine des grands défis qui attendent l’Afrique : en matière d’urbanisation, sécurité alimentaire, l’accès à l’eau, lutte contre la pauvreté et planification des services publics.
La présence de la jeunesse et la question de l’emploi
Mais il y a surtout un défi qui mérite toute l’attention, et qui détermine dans une certaine mesure tous les autres : l’irruption des jeunes comme secteur clé de la population, la question de leur emploi et leurs perspectives de vie, et par là de leur insertion économique mais aussi sociale. Des 480 millions de jeunes entre 15 et 30 actuellement en Afrique, on passera à 780 millions en 2050, c’est-à-dire une augmentation de près de 9 millions par année pendant ces trois décennies. Le défi démographique est donc avant tout
un défi de l’emploi, mais aussi un défi de disponibilité et d’accès à l’eau, de l’alimentation et de la gestion des ressources naturelles, c’est-à-dire un défi de développement humain. Le défi migratoire ne vient qu’en aval : l’impact de cette dynamique démographique, combinée avec les perspectives de développement dans ces pays, sur le potentiel migratoire et les flux effectifs de migrants, surtout internes (à ne pas oublier qu’entre le 60% et 65% de la population de l’Afrique subsaharienne continue à être population rurale) mais aussi internationaux.
Parmi les 230 millions de jeunes de 15 à 24 années dans le continent, une proportion estimée à près du 40% (plus de 90 millions) sont dans une situation d’exclusion totale, n’exerçant aucun emploi ni bénéficiant d’aucun programme d’éducation ou de formation (« ni-ni »), dont seulement environ 15 millions formellement au chômage, d’après les estimations de l’Organisation internationale du travail ; le reste sont des jeunes inactifs qui ont déjà abandonné le système éducatif.
Parmi ceux qui sont employés, la majorité sont dans le secteur informel (90% des opportunités d’emploi crées dont bénéficient les jeunes, après l’OIT) et avec des salaires très bas. Les perspectives ne permettent pas à ceux jeunes d’espérer une amélioration de leur sort dans les années à venir.
Selon le rapport « Perspectives économiques en Afrique » de la Banque africaine de développement, plus de 70 % des jeunes Africains en moyenne vivent avec moins de 2 dollars par jour, le seuil de pauvreté défini à l’échelle internationale. Les protestations violentes qui secouent régulièrement des nombreux pays africains sont une manifestation du malaise de cette jeunesse pléthorique qui ne trouve pas son compte dans l’actuel contrat social, et engendrent un risque pour la stabilité autant politique que sociale et donc pour le développement de ces pays.
Quel potentiel migratoire ?
Le taux total de migration internationale de l’Afrique (2,7% de la population totale, environ 32,6 millions de migrants africains) est jusqu’au présent inférieur à celui de l’ensemble du monde (3,4%), et plus du 50% de ce chiffre correspond à des migrations intra-africaines. Les chiffres sont encore plus bas si on prend seulement l’Afrique subsaharienne (moins du 2% de taux de migration, plus de 75% de migrations vers d’autres pays africains, en tout moins de 8 millions de migrants en Europe).
Cependant, la transition démographique accélérée et l’énorme problème d’insertion de sa jeunesse, laissent prévoir une augmentation rapide de ces flux migratoires. L’évolution dans les trente dernières années du différentiel de revenu entre l’Afrique subsaharienne et l’Europe (une approximation grossière mais fiable des différentiels dans les salaires, qui est un facteur déterminant de la pression migratoire aussi important que le chômage) semble conforter cette prévision.
Malgré le différentiel de croissance entre l’Europe et l’Afrique observé depuis 2000 (2,5% contre 5%), les asymétries se sont largement maintenues. L’écart des revenus par habitant en parité de pouvoir d’achat entre l’Europe et l’Afrique subsaharienne ont fléchi depuis l’année 2000, passant de 1 à 13 à 1 à 10, mais ils restent encore dans un niveau plus élevé qu’en 1990. Ce manque de convergence réelle sur le long terme, en combinaison avec la dynamique démographique, marque un horizon clair pour toute agenda de Partenariat Europe-Afrique.
Les flux commerciaux : la lancinante question de accords de partenariat économique
D’après les dispositions de l’Accord de Cotonou (2000), l’UE et les pays ACP devaient négocier des Accords de partenariat économique régionaux (APE). Ces nouveaux dispositifs commerciaux devaient initialement être établis en 2007, puis furent reportés à 2014 face aux réticences de plusieurs pays africains. Le principe des APE était d’établir une zone de libre-échange couvrant « l’essentiel des échanges dans un délai raisonnable » entre l’UE et des entités régionales africaines.
Le nouveau régime devait être asymétrique et progressif, l’Union européenne acceptant une ouverture totale et immédiate de son marché en contrepartie d’une ouverture en moyenne de 75 % des marchés ACP, un processus étalé sur vingt ans, afin de permettre aux pays du Sud de continuer à protéger leur secteur agricole et leurs activités industrielles naissantes.
Les négociations se sont révélées complexes et difficiles et le bilan est en demi teint. Après près d’une quinzaine d’année d’intenses négociations, inédites dans l’histoire des relations entre l’Europe et l’Afrique, celles-ci n’ont pas produit les résultats escomptés. Les importantes divergences techniques et politiques, de forme comme de fond, qui se sont manifestées dès l’ouverture des négociations, ont continué pendant longtemps à prendre le dessus sur la volonté politique de conclure un APE ambitieux et rapide
Un seul APE régional complet (bien et services) est en application provisoire, depuis 2009, entre l’UE et les Caraïbes (Cariforum). Quatre pays (Madagascar, Maurice, les Seychelles et le Zimbabwe) ont signé un accord définitif qui est entré en application le 14 mai 2012. L’APE UE – SADC (Afrique australe) a été signé par toutes les parties en juin 2016.
A ce stade, la Tanzanie et le Burundi ont présenté des réticences à signer le texte. En Afrique centrale, seul le Cameroun a cédé aux APE avec l’UE, se démarquant du bloc formé par les pays de l’Afrique centrale déterminés à négocier de meilleures conditions. L’espoir d’un Accord de partenariat économique (APE) entre l’ensemble des six pays de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) et l’Union européenne s’est définitivement éteint.
Enfin concernant l’APE Afrique de l’Ouest, le Ghana et la Côte d’Ivoire ont ratifié leurs APE intérimaires (bilatéraux) respectifs pour conserver leur accès sans droit ni quota au marché européen. Le Nigeria en revanche manifeste toujours une rude hostilité aux APE et les difficultés qui persistent ébranlent l’efficacité de l’approche régionale préconisée par l’UE au niveau de la CEDEAO.
Les APE ont rapidement été perçus par certains États, par leurs entrepreneurs et par certaines ONG comme un marché de dupes. En baissant les droits de porte, en éliminant les possibilités de protéger leurs industries naissantes et les agricultures contre la concurrence européenne, les APE impliqueraient de renoncer à une série de protections commerciales qui, pourtant, furent largement appliquées en Europe au cours de son propre processus historique de développement. La question des subventions agricoles européennes, sources de graves distorsions et de concurrence déloyale dans le commerce au détriment de l’Afrique, a été un autre sujet de divergence. Plusieurs autres sujets se sont avérés particulièrement délicats, comme celui de la clause de la Nation la plus favorisée (NPF).
Les dynamiques de la transformation structurelle : l’agriculture, l’énergie et les infrastructures
L’agriculture et les filières de proximité
La transformation de l’agriculture africaine et son développement peuvent créer des emplois tout au long des chaînes de valeur agricoles en développant l’agro-industrie et les activités apportant de la valeur ajoutée. Elles offriront ainsi des opportunités de revenus pour les petits exploitants, notamment pour les jeunes et les femmes issus des zones rurales.
L’UE a engagé plus de 2 milliards d’euros pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle et l’agriculture durable en Afrique. Le soutien continental et régional à l’agriculture s’est fait par le biais de différents programmes agricoles et de sécurité alimentaire. L’UE a soutenu le secteur de l’élevage durable par des programmes de renforcement des capacités des parties prenantes du secteur de l’élevage aux niveaux national, régional et continental
L’agriculture durable a été considéré comme le secteur prioritaire dans la stratégie du Partenariat depuis le Sommet de 2014. L’UE a engagé plus de 2 milliards d’euros pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle et l’agriculture durable en Afrique. Le soutien continental et régional à l’agriculture s’est fait par le biais de différents programmes agricoles et de sécurité alimentaire. L’UE a soutenu le secteur de l’élevage durable par des programmes de renforcement des capacités des parties prenantes du secteur de l’élevage aux niveaux national, régional et continental. Une « feuille de route vers un partenariat UE-Afrique en matière de recherche et d’innovation conjointement financé et centré sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle et l’agriculture durable » a été récemment adoptée.
L’énergie et le potentiel des renouvelables
La densité des relations économiques et politiques entre l’Afrique et l’Union européenne, l’importance des besoins énergétiques de l’UE et l’abondance des ressources énergétiques de l’ensemble du continent africain ont conduit depuis longtemps ces deux régions à conclure des partenariats dans le secteur énergétique. Les réserves prouvées de pétrole de l’Afrique étaient estimées à 128 milliards de barils à la fin 2016, soit 7,5% du total mondial. La proportion était la même (7,6%) pour les réserves prouvées de gaz naturel avec 14.300 milliards de mètres cubes à la même date.
Du côté européen, les compagnies pétrolières occupent depuis des dizaines d’années une place particulière dans le partenariat avec l’Afrique. Il existe une grande diversité d’accords entre compagnies pétrolières européennes et entreprises/États africains, en particulier mais pas uniquement les compagnies pétrolières nationales en Afrique et les ministères du Pétrole ou de l’Energie. Les plus nombreux et les plus connus sont des accords classiques pour des projets d’exploration, de développement et d’exploitation des hydrocarbures (pétrole et gaz naturel), selon diverses modalités contractuelles (accords de joint venture et contrats de partage de production principalement).
Par ailleurs, l’accès à une énergie et à des services énergétiques durables et abordables revêt une importance cruciale pour les citoyens africains et européens. Le Quatrième sommet a appelé à la mise en œuvre du programme de coopération UE-Afrique dans le domaine des énergies renouvelables ainsi que des objectifs politiques définis lors de la conférence de haut niveau sur l’énergie tenue à Vienne en septembre 2010 et devant être atteints d’ici 2020, qui consistaient notamment à assurer l’accès à des services énergétiques modernes et durables à au moins 100 millions d’africains supplémentaires; doubler la capacité des interconnexions électriques transfrontalières, au sein de l’Afrique et entre l’Afrique et l’Europe; doubler l’utilisation du gaz naturel en Afrique et augmenter les exportations de gaz africain vers l’Europe; accroître l’utilisation des énergies renouvelables en Afrique et y améliorer l’efficacité énergétique dans tous les secteurs.
Les déficits dans les infrastructures
L’Afrique possède le réseau d’infrastructures le plus faible au monde. Une trentaine de pays sont touchés par des problèmes chroniques d’approvisionnement ou de mobilité. L’Afrique n’investit que 4 % de son PIB dans les infrastructures. Les besoins annuels pour la prochaine décennie s’élèvent à 15% du PIB dont 4% affectée aux activités d’exploitation et d’entretien. L’hypothèse de la réalisation d’un taux de croissance de 6% par an, en moyenne, entre 2010 et 2040 signifie que la couverture des besoins d’infrastructures devient d’une évidence criante: la demande d’énergie électrique serait multipliée par cinq; les volumes transportés seront multipliés par 6 ou 8; le trafic portuaire décuplera; les besoins en eau vont pousser certains bassins fluviaux au bord de l’effondrement écologique; la demande de technologies de l’information et de la communication (TIC) sera multipliée par vingt.
C’est dans le domaine complexe des infrastructures, où la pression des besoins de financement est la plus forte. L’Europe a contribué à couvrir une partie de ces besoins de financement. Associant des prêts à long terme et des subventions, le Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures crée en 2007 a accordé plus de 110 subventions à des projets d’infrastructure, pour un montant total de plus de 8,5 milliards d’euros.
Un programme de 7 millions d’euros, « le Programme UE-Afrique de soutien aux infrastructures », a été lancé en 2014 pour contribuer à la mise en œuvre efficace du programme SCAE 2014-2017 relatif aux infrastructures dans les domaines de l’énergie, de l’eau, des transports et des TIC. L’UE contribue à hauteur de 8 millions d’euros à la troisième étape du Programme de politiques de transport en Afrique (SSATP).
L’Afrique est confrontée à cinq grandes contraintes de financement :
Les limites des ressources internes : Les pays africains mobilisent en moyenne 16 à 17 % de leur PIB en recettes fiscales, en deçà du seuil de 20 % dont les Nations Unies estiment nécessaires pour soutenir un processus de développement durable. Ce sont les recettes tirées des ressources naturelles qui sous-tendent le comportement des recettes fiscales.
Dans la plupart des pays, l’assiette fiscale est étroite. Celles-ci ont tendance à fluctuer au gré de l’évolution des cours des matières premières et de la demande. La concurrence à laquelle se livrent les pays africains pour attirer des investissements peut éroder un peu plus l’assiette fiscale. L’économie informelle est un obstacle de taille à l’élargissement de l’assiette fiscale et à la collecte des impôts directs.
La dette extérieure risque d’atteindre le seuil de l’insoutenabilité : les chocs extérieurs affaiblissent la capacité d’endettement de l’Afrique et son aptitude à assurer le service de la dette. La viabilité de la dette à long terme demeure problématique pour de nombreux pays pauvres très endettés. La hausse rapide des emprunts extérieurs des pays africains est caractérisée par une bien moindre concessionnalité et une évolution de la composition de la dette.
Les apports des IDE en provenance de l’Europe se ralentissent : Les flux entrants d’investissements directs étrangers (IDE) devraient atteindre 57.5 milliards de dollars à fin 2017. Le continent africain demeure, en dehors de l’Océanie, le continent qui reçoit le moins d’investissements directs étrangers (IDE) de l’UE. L’UE reste le principal investisseur sur le continent africain. Cependant, on note une progression fulgurante de la Chine, entre 2010 et 2015, avec une multiplication par 2,7 fois de son stock d’IDE en Afrique dans la période.
En termes de flux, les IDE de l’UE vers l’Afrique ont connu une évolution erratique depuis 1992. Les investissements européens sont orientés vers les hydrocarbures (pétrole et gaz), suivis des télécommunications, des infrastructures, des ressources minières, des BTP et matériaux de construction. Néanmoins, une plus grande diversification est constatée ces dernières années. L’atonie de l’économie européenne et la lenteur du redressement des cours des matières premières (qui conduit les investisseurs étrangers à réduire la voilure dans les pays riches en ressources) pèse sur les investissements européens.
Les transferts des migrants risquent de baisser : ils restent une source essentielle d’apports financiers extérieurs pour l’Afrique. Depuis cinq ans, ils ont fortement augmenté, représentant 51 % des apports privés en 2016. La conjoncture dans les pays d’accueil pourrait infléchir ces perspectives de stabilité des transferts. Les migrants installés en Europe, d’où provient un tiers de tous les transferts destinés à l’Afrique, risquent de subir les contrecoups d’une croissance qui tarde à se concrétiser.
L’aide publique au développement (APD) diminue en termes réels. Les apports publics internationaux constituent toujours un pilier essentiel du financement du développement, surtout pour les pays africains à faible revenu, mais leur part relative s’érode. Pour 17 des 27 pays africains à faible revenu, une baisse de l’aide est attendue au moins jusqu’en 2019, scénario qui suscite des inquiétudes. Quant à l’aide par habitant, elle devrait diminuer encore plus vite, étant donné le rythme d’accroissement démographique sur le continent.
Du côté des donneurs, l’austérité budgétaire qui sévit en Europe a conduit certains pays à revoir leurs engagements à la baisse. Pour atteindre cet objectif de 0,7%, l’UE devrait quasiment doubler son APD nominale actuelle. Par ailleurs, l’aide européenne s’est orientée vers l’Afrique utile aux dépens des territoires et des populations les plus vulnérables. Elle a rarement appuyé les dynamiques endogènes des « acteurs du bas » en favorisant la constitution d’un tissu économique générateur d’activités licites rémunérés ou en favorisant la mobilité des populations au sein du continent.
Une difficile mise en place des composantes financement des APE : Les APE font référence aux modalités de financement de l’UE (« Ce financement sera effectué dans le cadre des règles et procédures prévues par l’accord de Cotonou). L’actuel FED couvre la période 2014-2020. Des programmes de l’APE pour le développement ont été mis en place avec pour objectif spécifique de permettre aux CER de tirer pleinement profit des opportunités offertes par les APE et de faire face aux coûts d’ajustement et aux défis liés à la mise en œuvre des accords. Des instruments spécifiques sont également prévus dont le Fonds régional APE qui est le « principal instrument de financement du programme de l’APE pour le développement ».
Quel partenariat pour quels objectifs
Un sens d’urgence autour de la question migratoire
Au moins depuis 2015, l’agenda du Partenariat est marqué par un sens d’urgence du côté européen étroitement lié au besoin politique de contenir les flux migratoires (une tendance qui se remontait déjà à la nouvelle stratégie pour l’Afrique adopté par le Conseil de l’Union européenne en 2005). Tout l’élan politique du Partenariat cible cet objectif, que ce soit avec une approche sécuritaire (contrôle des frontières et des flux irréguliers), une approche coopérative (réadmission) ou une approche de développement axée sur la fausse supposition qu’un processus de développement qui adresse « les causes » profondes des migrations se traduira ex machina par une réduction des flux migratoires (or, l’évidence empirique montre le contraire).
La « crise des réfugiés » de 2015 en Europe (avec l’arrivée de 1,3 millions de réfugiés et une quantité similaire en 2016) a « réveillé » les pays européens sur le potentiel déstabilisateur pour leurs sociétés et leurs systèmes politiques de l’arrivée massive de migrants, notamment provenant de l’Afrique. Pour ce qui concerne les pays du sud de la Méditerranée, depuis le Maroc à la Turquie en passant par l’Egypte, cette crise a confirmé le glissement de la fonction des pays du Maghreb dans le système migratoire de l’Europe et la priorité absolue donnée à la sécurisation des frontières méditerranéennes de l’Union européenne avec des accords à géométrie variable successifs avec les pays de la rive sud (du Maroc déjà en 2006 à la Turquie en mars 2016 et récemment la Libye en juillet 2017).
Désormais, l’essentiel des appuis européens se font aujourd’hui sous le prisme et l’urgence de la question migratoire, des déplacés et des réfugiés, surdéterminés par la donne politique européenne (dans l’Eurobaromètre du Printemps 2015, pour la première fois, l’immigration est devenu la plus grande préoccupation des européens, mentionné par 38% des répondants face au 24% de l’année avant). Le prisme de la migration voir du terrorisme l’emporte sur des stratégies de co-développement et de long terme.
L’Union européenne et les Etats membres ont lancé plusieurs initiatives notamment en liaison avec la question migratoire : il est révélateur qu’entre les deux sommets Europe-Afrique de Bruxelles en avril 2014 et La Valetta en novembre 2015, au moment où l’UE et les Etats membres insistent sur une approche partenariale pour la gestion des flux migratoires, un Agenda européen sur les migrations définissant un cadre de politique migratoire européenne a été adopté sans aucune consultation avec les pays partenaires.
D’un diagnostic et une hiérarchie des objectifs …vers un agenda commun et des outils de partenariat
Cependant, cette urgence d’agir pour assurer le contrôle des flux migratoires, qui risquent de déstabiliser l’Europe, peut devenir un avantage pour fonder un vrai partenariat pour le développement entre l’Europe et l’Afrique: pour la première fois depuis des décennies, il y a une volonté réelle parmi les décideurs européens de se prendre au sérieux sur le développement de l’Afrique, d’investir dans la jeunesse africaine pour l’offrir des perspectives d’une vie acceptable dans leurs pays, mobiliser des ressources pour la création d’emploi, impulser le développement agricole…
C’est vrai que, jusqu’à date d’aujourd’hui, on néglige une approche structurelle et intégrée du développement ciblant de manière explicite la convergence réelle et mobilisant les différents vecteurs des relations économiques entre les deux continents autour de cet objectif : les investissements et la construction d’infrastructures, le commerce au-delà des dogmes idéologiques sur les bienfaits du libre-échange pour toutes les parties, et bien évidemment l’aide au développement substantielle dont bénéficie l’Afrique. C’est autour de cette conception qui doit se repenser l’agenda du Partenariat et, par conséquence, aussi les outils de ce Partenariat.
Quels apports de financement externe et quels outils de partenariat ?
Nous avons relevé que les besoins de financement de l’Afrique sont immenses. Comment ces besoins seront-ils comblés? Les trois principales sources de financement externe : l’aide publique au développement, l’investissement privé et les transferts des migrants atteignent des montants sensiblement équivalents soit de 40 à 50 milliards par an. Au total, elles représentent 7 à 8% du PIB consolidé de l’Afrique subsaharienne. L’aide publique augmente peu en raison des contraintes qui pèsent sur les finances publiques des pays donateurs. Elle ne peut jouer un rôle de catalyseur pour mobiliser les fonds privés en faveur du développement durable.
Par ailleurs, d’autres outils de financement sont mobilisés pour renforcer les dispositifs de financement en place. Il s’agit notamment de :
- L’initiative de l’Afrique sur les énergies renouvelables (IAER) est un effort significatif dirigé et pris en main par l’Afrique pour accélérer et augmenter la domestication de l’énorme potentiel des énergies renouvelables du continent. Sous mandat de l’Union Africaine, l’initiative se donne pour objectif d’atteindre au moins 10 GW de capacité nouvelle et additionnelle de production d’énergie à partir de sources d’énergies renouvelables d’ici 2020, et de mobiliser le potentiel africain pour produire au moins 300 GW d’ici 2030.
- Le Fonds fiduciaire du partenariat EU – Afrique en faveur des infrastructures : Initié en 2006, ce fonds, destiné à promouvoir le financement des projets d’intérêt régional en Afrique, constitue un cas innovant de coopération entre acteurs européens : Banque européenne d’investissement (BEI), Etats membres, agences bilatérales et Commission européenne.
- Facilité d’Investissement du Voisinage (FIV) : Dans le cadre du nouvel instrument de voisinage, une «facilité d’investissement du voisinage» (FIV), a été mise en place à la fin de 2007 pour permettre aux pays concernés l’accès aux moyens financiers nécessaires à la réalisation d’infrastructures lourdes dans les secteurs sociaux, du transport, de l’énergie et de l’environnement
- La facilité d’investissement : L’UE prévoit une concentration accrue sur l’investissement dans les moteurs d’une croissance économique inclusive et durable, qui constitue l’ossature des efforts de réduction de la pauvreté et un accroissement de la part de l’aide fournie par l’UE au titre d’instruments financiers novateurs, notamment dans le cadre de mécanismes permettant de combiner subventions et prêts.
Quel arrangement institutionnel ?
La réussite de la Stratégie relève de la responsabilité commune de l’Afrique et de l’UE et requiert des ressources politiques et opérationnelles considérables pour atteindre les objectifs ambitieux qui ont été fixés. La mise en œuvre de la Stratégie, y compris son financement, est une tâche commune incombant à l’ensemble des parties concernées, à savoir la Commission européenne et la Commission de l’UA, les États membres, les institutions financières, les CER, ainsi que le secteur privé et la société civile des deux parties.
Il est essentiel que les acteurs européens et africains s’investissent dans ce processus aux échelons continental, régional et national afin de fournir les contributions nécessaires. Pour ce faire, il faudra notamment continuer d’intégrer la Stratégie commune UE-Afrique dans les instruments existants.
Plusieurs parties prenantes africaines ont un regard critique sur le bilan politique du partenariat. Leurs réserves se déclinent en plusieurs points. Les termes qui reviennent le plus souvent dans leurs appréciations de la Stratégie conjointe et des plans d’actions sont ceux d’inertie, absence de clarté en termes d’objectifs, quête de sens et d’identité. Par ailleurs, des interrogations récurrentes sont posées par plusieurs de ces acteurs sur le statut réel de la Stratégie (étant donné que le seul cadre légal encadrant les échanges entre l’Afrique et l’Europe est constitué par les Accords de Cotonou).
Des parties prenantes de la société civile africaine considèrent que des précisions et éclaircissements doivent être apportés sur les motivations réelles de la partie européenne, le champ couvert par la stratégie de coopération, son mode de gestion et notamment l’absence de programmation conjointe, son articulation avec les autres instruments (ACP, Instrument Européen de voisinage), la question de l’articulation avec les autres enveloppes budgétaires prévues dans le cadre du FED (notamment les enveloppes nationales et régionales censées appuyer les processus d’intégration régionales), la question de l’articulation des échelles de gouvernance et des interventions du local au niveau continental et les délais de sa mise en œuvre).
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