Auteurs : Tuuli Raty, Raphael Shilhav, Evelien van Roemburg et Julie Seghers
Site de publication : Oxfam Librairy
Type de publication : Document d’information
Date de publication : janvier 2020
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Le « Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées » (ou Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique) est le principal instrument financier utilisé par l’UE pour tenter de concilier politiques migratoires, politique étrangère et partenariats en faveur du développement.
Introduction :
En novembre 2015, les chef-fe-s d’État et de gouvernement européen-ne-s et africain-e-s se sont réuni-e-s à La Valette afin de convenir d’une approche commune pour lutter contre les causes de la migration. Cette réunion s’est déroulée à la fin d’une année politique éprouvante, avec plus d’un million de personnes cherchant asile dans les États membres de l’Union européenne, soit un nombre d’arrivées record dans l’histoire de l’UE. Les dirigeant-es européen-ne-s peinaient à élaborer une approche commune de la gestion des mécanismes de partage des responsabilités de l’UE et espéraient se délester d’une partie de ces responsabilités sur leurs partenaires africains. Ils et elles ont organisé le sommet de La Valette sur la migration, où les négociations ont abouti au Plan d’action de La Valette. Ce plan a été élaboré pour :
- s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et des déplacements forcés de population ;
- intensifier la coopération concernant les migrations et la mobilité légales ;
- renforcer la protection des migrant-e-s et des demandeurs/euses d’asile ;
- prévenir la migration irrégulière, le trafic de migrant-e-s et la traite des êtres humains et lutter contre ces phénomènes ; et
- coopérer plus étroitement pour améliorer la coopération en matière de retour, de réadmission et de réinsertion.
Contexte politique
En tant qu’instrument financier, le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique ne suit pas un programme d’action convenu à l’avance. Il suit plutôt des processus flexibles qui s’adaptent au contexte et aux besoins identifiés « sur le terrain », ce que les bailleurs et les partenaires de mise en œuvre considèrent comme la caractéristique principale de l’instrument. D’après les réunions avec les représentant-e-s de la Commission européenne, il semble que la plupart des projets sont proposés et conçus par les ambassades des États membres et les délégations de l’UE dans les pays partenaires, souvent en coordination avec les gouvernements partenaires.
Les décisions concernant le financement des projets reviennent au final aux Comités opérationnels régionaux de chacune des trois régions (ou « fenêtres ») géographiques du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique (Corne de l’Afrique, Sahel et lac Tchad, et Afrique du Nord), sous l’égide du Conseil d’administration stratégique du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique. Le Conseil d’administration stratégique et les Comités opérationnels régionaux sont tous présidés par la Commission européenne. Ils sont composés de représentant-e-s du Service européen pour l’action extérieure, des États membres de l’UE et d’autres bailleurs dont la contribution au Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique est supérieure à 3 millions d’euros.
Malgré tout, la nature première du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique, à savoir un instrument souple, n’a pas changé. Il continue de répondre aux besoins et aux priorités identifiés par les gouvernements européens et africains, qu’ils relèvent de la sphère politique ou soient associés à une crise. Par exemple, les notes de la cinquième réunion du Conseil d’administration stratégique en septembre 2018 reprennent une déclaration du représentant espagnol qui souligne la récente tendance à l’intensification des flux migratoires (en Afrique de l’Ouest) et appelle à soutenir davantage la partie nord de la région Afrique, et en particulier le Maroc, afin de prévenir les arrivées en Espagne de migrant-e-s en situation irrégulière. Lors de la même réunion, le représentant allemand a déclaré que la gouvernance migratoire restait une priorité visant à réduire le nombre d’arrivées en Europe et à intensifier les efforts de retour et de réintégration.
Selon plusieurs groupes de réflexion et centres de recherche, l’intégration des politiques migratoires dans la politique étrangère de l’UE affecte également la stabilité et la sécurité dans les principaux pays. L’exemple le plus notoire est sans doute la coopération de l’UE et son financement de la garde côtière libyenne, que les critiques accusent d’accentuer le trafic et la détention arbitraire de réfugié-e-s dans des conditions « épouvantables ». Des préoccupations similaires ont été formulées concernant les interventions de l’UE au Niger, où la pression exercée par l’UE pour modeler les lois et les politiques a restreint l’accès de la communauté aux moyens de subsistance et entamé la confiance vis-à-vis des autorités locales.
Analyse régionale
Les financements du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique ont également augmenté pour les projets déployés dans plusieurs pays, que la CE qualifie de « régionaux ». 22 projets régionaux ont ainsi été approuvés au Sahel, pour une valeur de près de 440 millions d’euros, et 16 projets régionaux dans la Corne de l’Afrique, pour une valeur de 272,3 millions d’euros. En Afrique du Nord, qui est la fenêtre la plus modeste, seulement 8 projets régionaux ont été déployés pour une valeur de 115,7 millions d’euros. Le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique couvre également six projets interrégionaux à hauteur de 158,5 millions d’euros, qui soutiennent pour la plupart des programmes de recherche et d’apprentissage. Un projet interrégional (115 millions d’euros) soutient l’évacuation, le retour et la réinsertion des migrant-e-s de la Libye vers le Niger.
Les principaux pays bénéficiaires du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique sont la Somalie (307,5 millions d’euros), la Libye (282,2 millions d’euros), l’Éthiopie (270,2 millions d’euros), le Niger (253 millions d’euros) et le Mali (214,6 millions d’euros).
Selon plusieurs groupes de réflexion et centres de recherche, l’intégration des politiques migratoires dans la politique étrangère de l’UE affecte également la stabilité et la sécurité dans les principaux pays. L’exemple le plus notoire est sans doute la coopération de l’UE et son financement de la garde côtière libyenne, que les critiques accusent d’accentuer le trafic et la détention arbitraire de réfugié-e-s dans des conditions « épouvantables ». Des préoccupations similaires ont été formulées concernant les interventions de l’UE au Niger, où la pression exercée par l’UE pour modeler les lois et les politiques a restreint l’accès de la communauté aux moyens de subsistance et entamé la confiance vis-à-vis des autorités locales
Sur les trois régions couvertes par le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique, la fenêtre Corne de l’Afrique est la plus axée sur le développement, avec 71 % des financements alloués à des programmes de développement. Cette orientation, notamment l’augmentation du financement alloué à la protection sociale, est liée à la mise en œuvre du Cadre d’action global pour les réfugiés qui a pour objectif de renforcer la protection des réfugié-e-s et de les rendre plus autonomes. Lors de sa réunion d’avril 2018, le Conseil d’administration a identifié la mise en œuvre du Cadre d’action global pour les réfugiés comme une priorité. D’après le rapport annuel 2018 sur le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique, un montant total de 265 millions d’euros a ainsi été engagé en vue de soutenir le déploiement du Cadre.
Le processus de Khartoum influe également sur les décisions de financement dans la fenêtre Corne de l’Afrique. Il facilite la coopération politique entre les pays africains et européens, avec pour principaux objectifs de lutter contre le trafic et la traite d’êtres humains, d’échanger sur la coopération en matière de mobilité humaine et de faciliter les retours. Le processus a été initié par l’Italie en 2014, alors qu’elle présidait le Conseil de l’UE. Ces dernières années, l’Allemagne a endossé le rôle d’exécutant et de co-financeur du programme BMM (Better Migration Management, ou programme pour une meilleure gestion de la migration dans la Corne de l’Afrique) financé par le Fonds fiduciaire de l’UE, qui est le premier projet phare s’inscrivant dans le processus de Khartoum. Le soutien supplémentaire du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique alloué aux retours s’élève à 15,15 millions d’euros pour l’Éthiopie et à 14,3 millions d’euros pour le programme régional « Facility on Sustainable and Dignified Return and Reintegration in support of the Khartoum Process ».
Fenêtre Sahel et lac Tchad
La fenêtre Sahel et lac Tchad applique une approche régionale, peut-être davantage que les deux autres zones géographiques. Depuis 2015, l’UE a investi 439,4 millions d’euros dans des projets régionaux déployés dans plusieurs pays. Il s’agit du plus gros investissement géographique du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique.
Le processus de Khartoum influe également sur les décisions de financement dans la fenêtre Corne de l’Afrique. Il facilite la coopération politique entre les pays africains et européens, avec pour principaux objectifs de lutter contre le trafic et la traite d’êtres humains, d’échanger sur la coopération en matière de mobilité humaine et de faciliter les retours. Le processus a été initié par l’Italie en 2014, alors qu’elle présidait le Conseil de l’UE
L’UE perçoit le Sahel à travers un prisme multifacette axé majoritairement sur les crises. Les stratégies européennes vis-à-vis du Sahel le décrivent souvent comme une vaste zone marquée par le manque de présence et de contrôle des gouvernements dans un contexte d’insécurité régionale, frappée par des crises alimentaires récurrentes et où le nombre de jeunes ne cesse de croître. La stratégie de l’UE pour la sécurité et le développement au Sahel (2011) et le Plan d’action régional en faveur du Sahel pour la période 2015-2020 incarnent son approche, alliant des intérêts politiques limités (comme le fait de lutter contre la « pression migratoire ») à une réelle préoccupation pour les personnes vivant dans la région et à la volonté d’investir dans des partenariats avec les gouvernements de la région.
La fenêtre Sahel et lac Tchad du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique s’inspire grandement d’une logique d’intervention similaire qui soutient l’approche de l’UE dans la région. Par exemple, un projet régional qui vise à renforcer la coordination entre les activités de sécurité et de développement parle de « crise multidimensionnelle » pour définir le contexte, où « la situation d’instabilité est particulièrement critique dans les zones excentrées, transfrontalières et historiquement délaissées, où l’administration locale est en grande partie absente et les services sociaux de base ne sont pas assurés. Cela alimente les risques de migrations irrégulières ». De nombreux autres projets dans la région ont pour objectifs de faciliter le retour et la réadmission des ressortissant-e-s ouest-africain-e-s dans leur pays d’origine, grâce au soutien apporté par le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique à l’initiative conjointe UE-IOM pour la protection et la réintégration des migrants.
Soutien apporté au G5 Sahel
En 2014, les dirigeant-e-s du Burkina Faso, du Mali, de la Mauritanie, du Niger et du Tchad ont créé le G5 Sahel, un cadre de coopération intergouvernemental pour lutter contre l’insécurité, avec le soutien d’une force militaire conjointe et transfrontalière depuis 2017. En 2017, les pays du G5 Sahel et les principaux bailleurs (France, Allemagne et UE), aux côtés de la Banque africaine de développement et du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), ont créé l’Alliance Sahel, une plateforme destinée à accroître la coopération dans les domaines prioritaires de l’aide au développement. L’UE utilise le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique pour renforcer sa coopération avec le G5 Sahel, sa force conjointe et l’Alliance Sahel. La moitié du financement (373 sur 789,6 millions d’euros) mis à disposition dans la fenêtre Sahel et lac Tchad depuis décembre 2017 est destiné aux pays du G5 Sahel, avec 125,4 millions d’euros dédiés aux services de base, à la résilience économique et à la protection des réfugié-e-s et 77,5 millions d’euros au confinement des migrations ou au soutien aux forces de sécurité. Pour ce dernier volet, 5 millions d’euros étaient alloués à l’intensification de la présence de l’État dans les zones frontalières du Burkina Faso, 10 millions d’euros à l’intensification de la présence des forces de sécurité maliennes et au contrôle effectif des autorités maliennes sur leur territoire, et 10 millions d’euros de soutien budgétaire aux forces de sécurité tchadiennes pour renforcer les contrôles aux frontières entre le Tchad, le Niger et le Cameroun.
Bloquer à tout prix les arrivées vers l’Europe
Ces dernières années, le contrôle des migrations figure en bonne place dans les relations de l’UE avec ses voisins nord-africains, la problématique se généralisant dans les accords d’association, les priorités de partenariat définies d’un commun accord et le dialogue informel. En juin 2018, le Conseil européen a convenu de la nécessité de privilégier une approche régionale de la gestion des migrations des deux côtés de la Méditerranée, qui pourrait inclure des « plateformes de débarquement » dans les pays non européens pour accueillir les personnes secourues ou interceptées en Méditerranée, et d’accroître les investissements en Afrique, notamment par le biais du Fonds fiduciaire de l’UE. Bien que ces projets aient été rapidement abandonnés en raison du manque d’intérêt de la part des pays tiers pour héberger ces plateformes, des négociations de haut niveau sur le contrôle des migrations, les opérations de recherche et de sauvetage, ainsi que le retour ont depuis eu lieu en Libye, au Maroc, en Égypte et en Tunisie. Parallèlement, un financement a été débloqué dans le cadre du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique pour le contrôle des migrations et le développement. Par exemple, en juillet 2018, le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique a lancé un programme régional de gestion des migrations de 55 millions d’euros pour renforcer le contrôle aux frontières et accroître la coopération entre les autorités de gestion des frontières marocaines et tunisiennes88. En 2019, la Commission européenne a encouragé la participation des États membres de l’UE pour la fenêtre Afrique du Nord afin de contribuer à accroître cet investissement.
Conclusion et recommandations :
L’avenir du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique est actuellement incertain. À l’approche du terme du cadre financier pluriannuel de l’UE, fin 2020, les institutions européennes et les États membres élaborent actuellement les politiques et l’architecture financière qui détermineront leurs actions après 2021. Une chose est claire, toutefois : ces prochaines années, l’aide au développement européenne et les partenariats internationaux seront de plus en plus liés aux priorités des politiques intérieures européennes, au même titre que le financement du développement. Dans ses orientations politiques pour la Commission 2019–2024, la Présidente Ursula von der Leyen annonce clairement sa volonté de voir la coopération au développement se saisir des questions de migration dans les pays d’origine et de transit. Cela figure également dans la lettre de mission adressée à Jutta Urpilainen, Commissaire aux partenariats internationaux, dans laquelle la Présidente Ursula von der Leyen la charge de « soutenir les efforts déployés pour conclure des partenariats globaux avec les pays d’origine et de transit, en regroupant tous les instruments, outils et leviers », et lui demande de « se préparer à adapter des financements bilatéraux pour atteindre les objectifs de l’UE en matière de gestion des migrations ».
Recommandations pour l’élaboration de nouveaux instruments financiers pour le développement et les questions migratoires
Entre 2015 et 2019, l’UE et ses États membres ont adopté une approche de gestion de crise pour les projets migratoires, notamment par le biais du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique. La dynamique politique européenne a poussé les dirigeant-e-s de l’UE à engager des ressources pour juguler la migration irrégulière vers l’Europe et à exploiter tous les outils à leur disposition pour y parvenir.
Voici certains des enseignements tirés de l’élaboration et de la mise en œuvre du Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique :
- L’allocation de l’aide aux pays partenaires ne doit pas être conditionnée par leur coopération vis-à-vis des exigences de l’UE concernant les retours, la réadmission ou la gestion des frontières. L’UE doit travailler avec ses partenaires pour créer un environnement politique axé sur la redevabilité démocratique, avec la participation des communautés aux processus décisionnels concernant l’utilisation des fonds. Le soutien accordé aux régimes recourant à des interventions militaires pour freiner la mobilité humaine pourrait nuire au respect des droits humains, à la démocratie et à la résilience.
- Les dépenses en lien avec les questions migratoires doivent viser à réduire la vulnérabilité, à répondre aux besoins et à promouvoir un développement résilient. Leur montant doit être défini en s’appuyant non pas sur un positionnement politique, mais sur des projections basées sur des données factuelles. Les déplacements résultant de conflits ou d’urgences climatiques requièrent l’attention de l’UE et les personnes affectées ont besoin d’aide. Dans son prochain cadre financier pluriannuel, l’UE doit prévoir un financement suffisant pour permettre une préparation anticipée, des interventions humanitaires et des programmes de développement, d’après une projection des besoins globaux. Si les fonds sont affectés de manière disproportionnée par rapport aux besoins, les ressources financières de l’UE risquent de s’éparpiller ou d’être dépensées inutilement.
Recommandations pour l’élaboration de nouveaux projets dans le cadre du fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique et pour les acteurs et actrices déployant les projets existants
- Lors de l’élaboration de projets migratoires, la Commission européenne doit s’assurer que chaque document d’intervention fournit des informations sur l’évaluation ex ante des projets (évaluation de la faisabilité) et inclut une évaluation des risques, une analyse contextuelle et, le cas échéant, une analyse du conflit. Lorsqu’un risque est identifié, notamment pour les projets susceptibles d’avoir un impact négatif sur les droits humains, un plan d’atténuation doit être en place, avec des décisions claires sur les circonstances pouvant justifier la suspension du projet. Concernant le travail de développement, lorsque le niveau de risque est supérieur, il est également courant d’intensifier les efforts en matière de diligence raisonnable et de gestion des risques. Il convient de porter une attention particulière à une analyse tenant compte des questions de genre et à la participation des femmes dans la conception et la mise en œuvre des projets. Les exécutant-e-s doivent régulièrement évaluer les nouveaux développements et adapter les projets en fonction de l’évolution de la situation. Le Conseil européen et la Commission européenne doivent également publier les informations sur les circonstances dans lesquelles les projets ont été approuvés, notamment les accords de retour informels.
L’allocation de l’aide aux pays partenaires ne doit pas être conditionnée par leur coopération vis-à-vis des exigences de l’UE concernant les retours, la réadmission ou la gestion des frontières. L’UE doit travailler avec ses partenaires pour créer un environnement politique axé sur la redevabilité démocratique, avec la participation des communautés aux processus décisionnels concernant l’utilisation des fonds. Le soutien accordé aux régimes recourant à des interventions militaires pour freiner la mobilité humaine pourrait nuire au respect des droits humains, à la démocratie et à la résilience
Les ONG et les agences de développement doivent élaborer des stratégies concernant la conception et la mise en œuvre des projets de développement dans un contexte de mobilité humaine. Ces stratégies doivent tenir compte des répercussions négatives et positives que la mobilité humaine pourrait avoir sur le développement durable, des risques associés à un déplacement forcé aux avantages liés à la migration de main-d’œuvre circulaire et aux transferts de fonds.
Recommandations en matière de suivi, d’apprentissage et d’évaluation de l’impact de l’aide au développement en lien avec les questions migratoires
- Le suivi et l’évaluation ex post du financement en lien avec les questions migratoires doivent s’intensifier. La Commission européenne doit rendre publics ses documents de suivi et d’évaluation. Les rapports annuels sur les projets à haut risque, comme la coopération avec les services frontaliers et les garde-côtes des pays partenaires, doivent notamment être rendus publics et examinés par le Parlement européen. Par ailleurs, les instruments financiers qui facilitent les dépenses affectées aux projets migratoires doivent faire l’objet d’un suivi attentif de la part du Parlement européen, de la Cour des comptes européenne et du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (sous la forme d’examens par les pairs du CAD de la coopération au développement européenne).
• Là où la situation le permet, la Commission européenne et les autres bailleurs doivent appliquer le code de communication des données migratoires du CAD de l’OCDE pour garantir un suivi adéquat par les pairs et par la société civile. En 2018, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a approuvé un nouveau code de communication à l’aide duquel les bailleurs peuvent identifier et signaler l’APD destinée à « faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable ». L’allocation de ressources conséquentes à cette fin n’est pas encore généralisée, et la plupart des bailleurs du CAD, dont l’UE, n’ont pas encore commencé à rendre compte conformément au code de l’OCDE. Cette pratique est pourtant essentielle pour renforcer la transparence et l’examen du soutien des bailleurs concernant les activités en lien avec les questions migratoires.
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