Meilleure mais perfectible ? Comment les Africains perçoivent-ils la prestation des services publics, Afrobaromètre

15 octobre 2019Le choix de WATHI

Auteurs: Michael Bratton, Jeremy Seekings, Daniel Armah-Attoh

Organisation: Afrobaromètre est un réseau de recherches panafricain indépendant qui conduit des enquêtes sur les attitudes du public envers la démocratie, la gouvernance, les conditions économiques, la société civile et des questions connexes dans plus de 30 pays d’Afrique.

Date de publication: Avril 2019

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Rares sont les travaux de recherche en Afrique qui portent sur les perceptions publiques et attitudes relatives aux prestations des services publics, à l’exception de l’Afrique du Sud. Ce document évoque la performance gouvernementale du point de vue du citoyen. En rapportant les résultats des enquêtes dans 34 pays africains, cette étude se concentre sur les évaluations citoyennes de la performance gouvernementale relative à la prestation des services éducationnel, médical, administratif, sécuritaire, et des infrastructures domestiques. Afrobaromètre utilise un indicateur particulier de la performance gouvernementale. Il se fonde sur l’opinion populaire subjective plutôt que toute observation directe du rendement administratif.

Dans la plupart des pays enquêtés, l’opinion publique suggère un récent progrès graduel dans la performance des autorités centrales par rapport à la prestation de certains services indispensables à la sécurité et au développement humains. Selon les résultats de cette enquête, par rapport à la sécurité personnelle contre le crime et la violence, plus de personnes affirment, en moyenne que les conditions s’améliorent (41%). En moyenne, une pluralité de citoyens perçoivent également une amélioration des services dans le secteur de l’éducation et de la santé. Quelques 41% pensent que le gouvernement devient plus efficace à « satisfaire les besoins éducationnels », à peu près autant (38%) perçoivent des améliorations de leurs propres «capacité à bénéficier de soins médicaux quand ils en ont besoin». Les pays couverts par cette enquête abritent presque 80% de la population du continent.

Ce document permet de comprendre les tendances nationales dans des contextes locaux plutôt que de mesurer la performance des gouvernements d’Afrique par rapport à une norme internationale fixe qui pourrait ne pas convenir. A la suite de cette enquête, il est établi un rapport complet des facteurs les plus importants qui influencent la façon dont les citoyens perçoivent et apprécient la performance gouvernementale de la prestation de service. Ce qui peut permettre aux décideurs de comprendre avec précision l’opinion publique sur le processus de prestation des services à destination des citoyens.

Ces facteurs sont :

La facilité de l’accès au service permet de former favorablement les perceptions populaires d’une amélioration de la performance gouvernementale. Lorsque la prestation de service est libre, sans faille, efficace, et libre de toute tracasserie administrative, alors les gens ont tendance à penser que la performance gouvernementale devient « meilleure ».
Réaction officielle suite aux plaintes : les mesures correctives qui font suite aux signalements par les citoyens d’actes d’abus de pouvoir ont un lien encore plus fort et significatif avec la confiance populaire en la performance gouvernementale.
Le versement de pots-de-vin contre la prestation de services publics a un effet particulièrement néfaste sur les perceptions populaires de la performance gouvernementale.

Ainsi, les États africains, en particulier ceux de la région, devraient commencer efficacement à redresser la barre de leur réputation commune de piètre performance dans les services publics délivrés aux populations, en se focalisant plus sur ces facteurs dans l’offre de services publics.

Les extraits suivants proviennent des pages: 4 – 11, 13 – 17, 21 – 22

Tendances de la performance étatique

Les citoyens africains semblent considérer que des améliorations ont récemment été apportées à plusieurs aspects de la prestation de services gouvernementaux. L’enquête a demandé à tous les répondants dans tous les pays si « les choses sont pires ou meilleures maintenant qu’elles ne l’étaient il y a quelques années.»

Par rapport à la sécurité personnelle contre le crime et la violence, plus de personnes rapportent en moyenne que les conditions s’améliorent (41%) plutôt que d’empirer (26%). Bien sûr, des améliorations sur le plan de la sécurité publique pourraient être liées dans une certaine mesure à des initiatives sociales telles que des groupes de surveillance du voisinage ou des manifestations de protestation contre la criminalité plutôt qu’à des organismes gouvernementaux.

Mais les citoyens attribuent au moins en partie l’amélioration de leur sécurité personnelle au travail efficace de la police, parce que des proportions semblables affirment également que plus de «personnes ordinaires» peuvent maintenant « obtenir l’assistance de la police quand ils en ont besoin » (38% mieux, 26% pires). Certains pays sont des exceptions à cette tendance générale.

En moyenne, une pluralité de citoyens perçoivent également une amélioration des services éducationnels et médicaux. Quelques 41% pensent que le gouvernement devient plus efficace à « satisfaire les besoins éducationnels » (contre 29% qui pensent leur gouvernement est devenu moins efficace). A peu près autant (38%) perçoivent des améliorations de leurs propres « capacité à bénéficier de soins médicaux quand ils en ont besoin » (contre 30% qui affirment que cette capacité a diminué).

La perception populaire croissante de l’efficacité des services semble aller à l’encontre de toute hypothèse qui veut que les états africains ont tous des insuffisances à travers divers secteurs de service.

Au contraire, l’opinion publique dans la plupart des pays enquêtés suggère un récent progrès graduel dans la performance des autorités centrales par rapport à la prestation de certains services indispensables à la sécurité et au développement humains. Mais il existe des exceptions à cette tendance. Dans un pays sur trois, plus de personnes affirment que leur capacité à bénéficier de soins médicaux a diminué. De même, les citoyens dans autant de pays sont plus susceptibles de signaler une réduction de l’efficacité éducationnelle du gouvernement qu’une amélioration.

Plusieurs mises en garde sont ainsi justifiées. D’abord, un tiers environ de tous les répondants ne perçoivent aucune amélioration; ils considèrent la performance gouvernementale dans la prestation des services publics « à peu près pareille » qu’il y a « quelques années ». De façon globale, un quart ou plus des citoyens rapportent en effet des déclins des performances gouvernementales récentes dans la prestation des services de base.

La perception populaire croissante de l’efficacité des services semble aller à l’encontre de toute hypothèse qui veut que les états africains ont tous des insuffisances à travers divers secteurs de service

En outre, les gens rapportent que la performance gouvernementale globale en ce qui concerne l’assistance des personnes ordinaires dans « la résolution de leurs problèmes propres ou ceux de leurs communautés » n’a pas connu d’amélioration. Quant à l’adéquation entre les objectifs de politique officiels et populaires, une pluralité considèrent plutôt que la performance gouvernementale demeure plus ou moins pareille à ce qu’elle a toujours été. Et plus de personnes estiment que la performance gouvernementale est devenue pire plutôt que meilleure ces dernières années. Pour ces raisons, la question n’est toujours pas tranchée quant à savoir si les états africains ont commencé à redresser la barre de leur réputation commune de piètre performance.

Qui plus est, les tendances de performance gouvernementale diffèrent considérablement d’un pays à l’autre. En haut de l’échelle (Namibie et Botswana), plus d’un tiers des citoyens (38% et 37%) perçoivent des améliorations générales dans tous les trois secteurs de service, tandis qu’environ 5% seulement affirment que la performance gouvernementale a empiré dans tous les trois secteurs. En bas de l’échelle (Gabon), 3% seulement des citoyens signalent des améliorations multisectorielles constantes de la performance gouvernementale, tandis que 34% rapportent une dégradation de la performance gouvernementale dans tous les trois secteurs.

Les données relèvent également des anomalies intéressantes. Le Burkina Faso et la Tanzanie (34%) ne sont habituellement pas considérés parmi les états les plus performants en Afrique. Pourtant les citoyens disent à Afrobaromètre que, de leur propre point de vue et par rapport au passé récent de leur pays, la performance gouvernementale connait une grande amélioration.

Peut-être que les citoyens considèrent les améliorations récentes comme particulièrement opportunes et remarquables, en raison de ce que ces pays sont partis d’un faible niveau de performance gouvernementale. C’est tout le contraire à l’autre extrémité de l’échelle. Quand bien même les citoyens de la Tunisie et du Maroc habitent des économies relativement riches et des états relativement forts, ils affichent de grands espoirs actuellement déçus en ce qui concerne l’amélioration des prestations de services publics.

Interactions des citoyens avec les organismes gouvernementaux

Le contact entre l’État et le citoyen constitue la première étape du processus de prestation de service.

A première vue, cependant, les données révèlent que, par une marge nette, les citoyens adultes étaient les plus susceptibles d’avoir « eu affaire » à une clinique ou un hôpital publics. En moyenne à travers tous les 34 pays, quelques six répondants sur 10 (61%) affirment s’être servis de services médicaux publics durant l’année précédente. Ce résultat fait écho à un autre résultat bien connu d’Afro baromètre: Avec le temps, la préoccupation populaire relative aux soins de santé a dépassé le désir d’éducation en termes de priorité de service social à laquelle les gens pensent que le gouvernement devrait s’attaquer.

Parmi tous les services étudiés, les citoyens étaient moins susceptibles d’avoir essayé de bénéficier des services d’un organisme de service public qui assure l’approvisionnement en eau, l’hygiène, ou l’électricité. Moins d’un citoyen sur cinq (17%) rapportent un tel contact. Quand bien même les résidents urbains rapportent un contact plus élevé (19%) que leurs compatriotes ruraux (15%), l’écart est relativement petit.

Les taux moyens de contact ne s’appliquent pas uniformément non plus dans diverses régions du continent. Considérons les interactions des citoyens avec le service de santé publique.

La fréquence de telles interactions entre les citoyens et l’état varie considérablement d’un pays à l’autre, avec des contacts rapportés deux fois environ plus élevés au Malawi (81%), au Niger (80%), et au Botswana (78%) qu’à Madagascar (42%), en Tunisie (40%), et au Nigéria (40%).

Ainsi certains pays plus pauvres comme le Malawi et le Niger (PIB par tête de $320 et $360, respectivement) semblent « surperformer » eu égard à la capacité fiscale de l’état par rapport à la prestation des services médicaux tandis que certains pays plus riches semblent « sous-performer » (comme la Tunisie, qui affiche pourtant un PIB de $3.500 par tète). Et dans d’autres pays, tels que Madagascar et le Nigeria avec de grandes étendues de terre et très peuples, l’état rencontre apparemment des difficultés à fournir globalement des services de santé à grande échelle.

Présence locale des infrastructures de service public

Les contacts des citoyens avec l’état dépendent-ils donc de la disponibilité des infrastructures de service public? Par exemple, les citoyens sont-ils plus susceptibles de se présenter pour, disons, bénéficier de prestations médicales s’il y a un centre de santé ou un hôpital aisément accessibles à proximité?

A première vue, les données suggèrent que les écoles sont de loin les infrastructures de service public les plus répandues à travers le continent. En moyenne, 85% de personnes vivent à faible distance de marche d’une école. La construction de réseaux nationaux d’écoles primaires publiques souvent le produit de collaborations état-communauté est l’une des avancées les plus visibles des 50 premières années des indépendances africaines.

Grâce en partie au défi lancé par les Objectifs du Millénaire pour le Développement des Nations Unies et les Objectifs de Développement Durable, la plupart des enfants d’âge primaire sont maintenant à l’école, même si la qualité des bâtiments, le personnel, et l’enseignement laissent généralement beaucoup à désirer.

Moins de gens vivent près des cliniques publiques et des structures sanitaires liées. En moyenne, 57% des populations vivent à faible distance de marche d’une clinique. Ce résultat implique que presque la moitié des Africains enquêtes doivent se déplacer en dehors de la zone dans laquelle ils vivent avant d’accéder à un prestataire de services de santé. La proximité de l’accès à d’autres services est encore plus limitée. Par exemple, deux citoyens sur trois doivent quitter leur zone de résidence pour initier le contact avec un officier de police; 34% seulement des personnes vivent à faible distance de marche d’un commissariat de police. Et quatre citoyens sur cinq ne peuvent pas marcher facilement vers les infrastructures gouvernementales la poste par exemple (20%) où l’on peut obtenir certains documents essentiels.

En moyenne, deux personnes sur trois (65%) vivent dans des zones où la plupart des ménages peuvent avoir accès à l’électricité. Cependant, 26% seulement vivent dans des localités où la plupart des ménages peuvent avoir accès à un système d’égouts.

Dans certains pays, la plupart des gens n’ont pas un accès facile à l’électricité, l’eau, et d’autres services de base. Dans leur ensemble, ces résultats exposent la faiblesse du lien entre la présence physique de l’infrastructure de service public et les contacts qui s’en suivent entre les citoyens et l’État.

Facilité de l’accès aux services

Plus de sept Africains sur 10 (72%) en moyenne qui ont pris contact avec une école publique durant l’année précédente rapportent qu’il leur était « facile » ou « très facile » d’obtenir le service. Quand bien même le contact des citoyens avec des écoles publiques était assez faible (35%), la facilité de l’accès au service était considérée assez élevée.

Il en était tout autrement pour les soins médicaux ; tandis que le contact avec les cliniques publiques était relativement élevé (61%), la facilité rapportée de l’accès au service était considérée relativement faible (55%).

En moyenne, 57% des populations vivent à faible distance de marche d’une clinique. Ce résultat implique que presque la moitié des Africains enquêtes doivent se déplacer en dehors de la zone dans laquelle ils vivent avant d’accéder à un prestataire de services de santé

Ce résultat montre aussi bien la capacité prouvée des états africains à créer de nombreuses opportunités d’enseignement public (même si elles sont peut-être de qualité douteuse) que le grand écart qui demeure dans leur capacité à fournir un accès global aux soins de santé dont le peuple a besoin.

Aussi bien les citoyens que l’État sont confrontés à un défi plus grand encore relatif à l’accessibilité des services domestiques : électricité, eau courante, et réseaux d’égouts. Non seulement les contacts citoyens-État sont les plus bas dans le secteur des services domestiques (17%), mais ces citoyens qui prennent contact avec un service d’utilité publique rapportent également les niveaux les plus bas de la facilité de l’accès aux services (36%). Comme reflet ascendant de l’insatisfaction des clients, ces résultats tendent à renforcer la réputation répandue des entreprises d’état dans le secteur africain des services d’utilité publique qui les présente comme peu lucratives, surendettées, et mal gérées.

Une répartition par pays de la facilité de l’accès aux services d’utilité publique tend à confirmer que les faibles taux de contact sont dus aux rapports d’un accès difficile aux services.

Traitement reçus de la part des responsables publics

Lorsque les citoyens bénéficient d’un service, ils attendent un traitement respectueux de la part des autorités au premier plan, qui après tout sont des «serviteurs». Cependant, étant donné que l’on observe que la demande pour les services publics quotidiens dépasse l’offre, les fonctionnaires peuvent être trop débordés, sous-payés, et donc peu motivés à consacrer beaucoup d’attention personnelle aux clients.

En moyenne, deux personnes sur trois (65%) vivent dans des zones où la plupart des ménages peuvent avoir accès à l’électricité. Cependant, 26% seulement vivent dans des localités où la plupart des ménages peuvent avoir accès à un système d’égouts

Les résultats reflètent un tableau contrasté qui affiche une tendance plutôt favorable. En moyenne, plus de la moitié des répondants (52%) affirment recevoir un certain respect (29%) ou beaucoup de respect (23%) de la part des représentants de l’état. Plus de trois-quarts (76%) rapportent au moins « un peu de respect », tout ce que l’on pourrait raisonnablement espérer dans beaucoup de situations de service habituelles.

Mais presque deux sur 10 citoyens (19%) affirment clairement que le traitement qui leur était infligé de la part du personnel prestataire de service n’était « pas du tout » courtois. Ce dernier chiffre suggère que, dans tout au moins certaines circonstances, l’état et les citoyens sont enfermés dans une sorte d’interaction intolérablement antagonique et même hostile au niveau de la prestation de service.

Paiement de pots-de-vin

Le versement de pots-de-vin est rapporté au moins « une ou deux fois » pour tous les services en étude, mais le moins souvent pour les soins médicaux (13%) et l’enseignement public (15%). De façon anecdotique, nous avons appris que les pots-de-vin facilitaient, entre autres, les inscriptions dans les écoles, les cours privés, les rendez-vous médicaux, et l’accès aux médicaments détournés.

Le versement de pots-de-vin est encore plus commun pour l’acquisition ou l’accélération de l’accès aux documents d’identité (tels que les actes de naissance et les cartes d’identité nationales) et aux services domestiques (telles que les raccordements au réseau électrique, aussi bien légaux qu’illégaux). Un sur cinq clients (19%) rapportent avoir fait de tels paiements annexes.

D’une marge claire, cependant, plus d’un quart (26%) des citoyens enquêtés confirment une conclusion de précédentes enquêtes d’Afrobaromètre: le versement de pots-de-vin est le plus courant dans le secteur des services de police.

Qu’est-ce qui explique la performance perçue du gouvernement?

Nous avons prouvé qu’en moyenne les citoyens africains perçoivent un peu de progrès récents dans la performance gouvernementale en ce qui concerne la prestation des services publics essentiels, quand bien même il existe des divergences importantes d’un pays à l’autre.

Dans le même temps, les tendances dans la prestation de ces services demeurent inégales, puisqu’à peine plus d’un tiers des citoyens de tous les pays quels qu’ils soient perçoivent des améliorations constantes et simultanées du service à travers trois secteurs essentiels de services: éducation, santé, et sécurité publique et il y a quelques pays dont la plupart des citoyens sont d’accord pour dire que les services publics empirent.

Pourquoi les citoyens ont-ils cette opinion de la performance gouvernementale?

Pour expliquer la performance gouvernementale telle que perçue en fonction des aspects du processus de prestation de service, nous nous servons de l’indice de changements perçus dans la performance gouvernementale.

Les facteurs explicatifs potentiels sont les indices de présence des infrastructures de service, de facilité d’accès au service, de rapidité de la prestation, de traitement respectueux de la part des fonctionnaires, de paiement de pots-de-vin, et de réactivité officielle.

D’une marge claire, cependant, plus d’un quart (26%) des citoyens enquêtés confirment une conclusion de précédentes enquêtes d’Afrobaromètre: le versement de pots-de-vin est le plus courant dans le secteur des services de police

Résultats clés

▪ Les Africains affichent des taux variables de contact avec les agences de service public. En moyenne pour 34 pays, ils sont beaucoup plus susceptibles de rapporter un contact avec une clinique ou un hôpital public qu’avec un établissement de service public qui offre des services domestiques tels que l’eau ou l’électricité.

▪ En moyenne, une majorité d’Africains rapportent que l’accès à la plupart des services publics est « facile ». Cette évaluation positive se vérifie pour l’enseignement public, les pièces d’identité, les soins médicaux, et l’assistance de la police. La plus grande exception est celle de l’accès aux services domestiques, qui sont perçus comme plus «difficiles» à obtenir.

▪ En général, la prestation de services est considérée comme assez rapide; en moyenne, un peu plus de personnes rapportent bénéficier des services après un délai « court » plutôt que « long ». Mais les citoyens ne s’accordent pas quant à la rapidité de l’assistance de la police; par rapport à d’autres services, l’assistance de la police est plus susceptible de survenir «immédiatement» ou «jamais».

▪ En moyenne, la majorité des Africains affirment que les responsables publics les traitent de façon courtoise. Mais deux sur 10 environ rapportent que les échanges avec les responsables publics ne sont «pas du tout respectueux».

▪ Les Africains sont environ deux fois plus susceptibles de rapporter avoir versé des pots de vin pour obtenir l’assistance de la police (26%) que pour obtenir les services éducationnels (15%) ou médicaux (13%).

▪ Lorsqu’ils rapportent des mauvais comportements d’un enseignant ou des crimes, la plupart des Africains pensent qu’il est probable que cela fasse « réagir quelqu’un ». Mais lorsque ce sont des actes de corruption qui sont signalés, un résultat positif est largement perçu comme «improbable».

▪ De façon globale, les Africains sont plus susceptibles de percevoir une amélioration qu’une détérioration dans la prestation par le gouvernement des principaux services publics. Mais en moyenne moins d’un citoyen sur cinq perçoivent des améliorations simultanées de la performance de chacune des trois agences étatiques en charge de la sécurité publique, de l’enseignement, et des soins médicaux.

▪ Trois facteurs permettent d’expliquer les changements perçus dans la prestation par le gouvernement des services publics. En ordre inversé d’importance, ce sont:

Facilité de l’accès: la perception selon laquelle il est « facile » plutôt que « difficile » de bénéficier d’un service public renforce l’opinion publique d’une amélioration de la performance gouvernementale.
Réaction suite aux plaintes: les mesures correctives prises en réaction aux signalements par les citoyens d’actes d’abus de pouvoir sont liées à la confiance populaire en une amélioration de la performance gouvernementale.
Corruption: par-dessus tout, les perceptions populaires de changements dans la performance gouvernementale dépendent de ce que les citoyens se sentent obligés ou non de verser des pots-de-vin afin de bénéficier d’un service. L’expérience de cette forme de corruption à petite échelle mine profondément la confiance citoyenne en la performance gouvernementale.