Auteur: International Crisis Group (ICG)
Type de publication: Rapport
Date of publication: 17 octobre 2017
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Introduction
De nombreux liens existent entre l’Afrique et l’Europe. L’UE, constituée de ses 28 membres, représente le principal partenaire commercial de l’Afrique, l’investisseur étranger le plus important, la première source de transferts financiers et le plus grand fournisseur d’aide au développement et d’aide humanitaire. Les deux continents sont géographiquement proches (moins de 15 kilomètres les séparent) et ils ont une histoire commune, bien que parsemée d’embuches. Lorsque la situation sécuritaire de l’un est en péril, l’autre en ressent rapidement les conséquences : l’instabilité en Libye et au Sahel, par exemple – due, en partie du moins, à l’intervention européenne –, a entrainé l’augmentation du nombre de migrants qui traversent la Méditerranée.
Depuis sa création en 1957, l’UE (à l’époque, la Communauté économique européenne) avait tissé des liens étroits avec l’Afrique, par l’intermédiaire de la France dans un premier temps, puis du Royaume-Uni dès son adhésion en 1973. Avec le temps, ces liens essentiellement économiques et de développement se sont élargis aux questions sécuritaire, de gouvernance, et d’état de droit.
La relation entre l’UA (alors Organisation de l’unité africaine – OUA) et l’UE s’est formalisée pour la première fois au cours du Sommet du Caire d’avril 2000 qui a vu la création d’un cadre de dialogue politique. Ce cadre a été consolidé en 2007 avec l’élaboration de la stratégie commune Afrique-UE (JAES, en anglais) qui définit les valeurs, les intérêts et les objectifs stratégiques communs aux deux institutions.
L’UE a déclaré que l’année 2017, au cours de laquelle on célèbre également le dixième anniversaire de la JAES, serait une « année déterminante » pour le partenariat avec l’UA et a exprimé l’espoir que le sommet d’Abidjan permette de « repenser et d’approfondir » leurs relations. L’UA n’a pas encore fait connaitre ses attentes, mais le sentiment général qui prévaut à Addis-Abeba, siège de l’organisation, est que les conditions sont désormais réunies pour un nouveau départ.
Ces changements interviennent à un moment où la politique internationale est en mutation constante. Le contexte géopolitique de la diplomatie multilatérale se détériore sous l’action du président des Etats-Unis Donald Trump qui privilégie une approche bilatérale et transactionnelle des affaires étrangères et cherche à réduire considérablement le soutien financier des Etats-Unis aux Nations unies, en particulier dans le domaine du maintien de la paix. Les contours de la politique africaine de l’administration Trump ne sont pas clairement définis même si la lutte contre le terrorisme sera maintenue, voire renforcée, en particulier dans la Corne de l’Afrique et dans le bassin du lac Tchad, ce qui n’apportera que des réponses à court terme dans les pays comme la Somalie et le Nigéria, tout en faisant encore davantage de victimes civiles.
L’influence de la Chine continue de croitre sur le continent. La politique africaine de Pékin a été orientée par les intérêts économiques, mais le pays a dû s’engager dans les opérations de maintien de la paix et de résolution des conflits au Mali et en particulier au Soudan du Sud afin de protéger ses investissements. Les Etats du Golfe et la Turquie ont une présence commerciale, diplomatique et militaire accrue en Afrique, en particulier dans la Corne de l’Afrique, mais il est encore difficile d’évaluer si cela va compromettre ou au contraire renforcer la stabilité de la région.
La façon dont les deux institutions vont s’ajuster à ces défis internes et externes aura des incidences majeures sur leur partenariat en matière de paix et de sécurité. Elles devront, pour consolider leur relation, canaliser des frustrations tenaces qui constituent le terreau de la méfiance et du ressentiment.
L’Afrique et l’Europe à la croisée des chemins
L’UA : vers davantage d’autonomie et d’efficacité
Pour réduire la dépendance de l’UA à l’égard des bailleurs extérieurs, les Etats membres se sont, en principe, engagés à augmenter sensiblement leurs contributions, y compris pour les activités relatives à la paix et à la sécurité. Soucieux d’obtenir un retour sur investissement, ils ont entamé un processus de réforme en profondeur qui, s’il est mené à bien, permettra à l’UA d’être plus réactive et plus efficace.
La réforme financière
En juillet 2015, les dirigeants africains se sont engagés à fournir 25 pour cent du financement du budget de l’UA pour les opérations de paix et de sécurité d’ici 2020. Cette décision indique que l’UA est consciente du fait qu’elle entretient une dépendance excessive et intenable vis-à-vis de l’aide extérieure, et que cette dépendance l’empêche de définir ses propres orientations et restreint sa marge de manœuvre. Cette volonté d’indépendance financière de certains Etats membres remonte à la crise libyenne de 2011, au cours de laquelle la France, le Royaume-Uni, les États-Unis et leurs alliés avaient mis l’UA à l’écart et rejeté sa feuille de route visant à négocier la sortie de Muammar Kadhafi.
Ce sentiment d’impuissance a été exacerbé lorsque l’Afrique, paralysée par des divergences politiques internes et par le manque de moyens militaires, a assisté à la montée des insurrections repoussées par les troupes militaires françaises au Mali et en République centrafricaine (2012 et 2013).
En juillet 2016, les Etats membres ont accepté la proposition de Donald Kaberuka, ancien président de la Banque africaine de développement aujourd’hui haut-représentant pour le Fonds de la paix de l’UA, consistant à reverser 0,2 pour cent du montant des importations de « tous les produits éligibles » du continent. Cette taxe permettrait de générer un milliard d’euros (1,2 milliard de dollars) par an.
Cette décision a permis d’envisager un financement plus prévisible et plus durable des opérations de soutien à la paix menées par l’UA grâce aux contributions de l’ONU, mais elle doit découler sur la constitution de réserves financières avant que ce financement ne puisse être débloqué. A ce jour, seuls le Ghana et le Rwanda ont intégré cette taxe dans le droit national. Le Tchad, l’Ethiopie, le Kenya et la République du Congo sont les seuls autres Etats qui ont pris des mesures pour instituer cette taxe.
La réforme institutionnelle
Lors du sommet de l’UA de janvier, le programme de réforme radical du président rwandais Paul Kagame, élaboré sur la demande de certains chefs d’Etats membres six mois plus tôt, a été adopté. Si le programme de Kagame était adopté, l’Union africaine concentrerait ses travaux sur quatre thèmes transversaux pour le continent : la paix et la sécurité ; les questions politiques ; la définition d’une zone africaine de libre-échange ; la représentation de l’Afrique dans les affaires mondiales.
Les réformes visent également à instaurer un partage de responsabilité clair entre l’UA, les Etats membres et les communautés économiques régionales (CER) et les mécanismes régionaux (MR) – qui sont au cœur de l’architecture africaine de paix et de sécurité (APSA, en anglais) – en vertu du principe de subsidiarité de l’UA selon lequel la résolution des conflits doit être menée par les acteurs qui sont au plus près de la crise. La réforme comprend un ensemble complet de procédures de recrutement du personnel de la Commission de l’UA, un processus de sélection du président plus fiable et davantage fondé sur le mérite et un recrutement par concours du vice-président et des commissaires.
Par ailleurs, le style de Kagame crée un certain malaise. Sa gestion autoritaire ne lui attire pas que des amis, même si, à la suite de plaintes formulées par un certain nombre d’Etats membres, il a abandonné la proposition consistant à ne faire participer aux réunions de l’Assemblée, l’organe décisionnaire suprême de l’UA, que les chefs d’Etats ou leurs adjoints. Pour réussir, Kagame doit faire naitre une coalition de dirigeants partageant une vision continentale. Il doit également rassembler les corps constituants de l’Union africaine, et plus particulièrement la Commission et les communautés économiques régionales, qui doivent encore être formellement consultées, et les Etats membres, dont les cinq pays qui contribuent le plus lourdement au budget (Algérie, Egypte, Maroc, Nigéria et Afrique du Sud).
L’UE : une rupture et un déclin
La décision inattendue de sortie de l’UE prise par le Royaume-Uni et les retombées de la crise migratoire de 2015 ont pesé très lourdement sur l’UE, la menaçant dans son existence même. Sa réaction impulsive à la question de la migration a mis ses relations avec l’UA en péril et risque de jeter une ombre sur le sommet UA-UE.
Brexit
La décision du Royaume-Uni de quitter l’UE aura des répercussions majeures sur les relations entre l’UE et l’UA. Le Royaume-Uni contribue à hauteur de 15 pour cent au budget du Fonds européen de développement (FED) (5,36 milliards de dollars soient 4,478 milliards d’euros en 2014-2016), qui finance la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF, en anglais), le mécanisme financier des activités de paix et de sécurité de l’UA. Le Royaume-Uni continuera de financer ses propres programmes d’aide en Afrique, et il est possible qu’une partie de cette aide reste acheminée par les mécanismes européens tels que le FED. Quoi qu’il en soit, il est très peu probable que le niveau de dépenses actuelles an faveur de l’UA soit maintenu.
Au cours des dernières années, la politique africaine de l’UE a été le résultat d’un équilibre délicat entre les intérêts de la France et ceux du Royaume-Uni. Les deux pays ont utilisé les financements de l’UE pour favoriser leurs intérêts nationaux sur le continent. Le Brexit va probablement se traduire par un déplacement de la Corne de l’Afrique (et en particulier de la Somalie, qui a le plus bénéficié du financement de l’APF) vers le Sahel et l’Afrique de l’Ouest.
Ce changement sera opéré non seulement par la France, mais aussi par le président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, originaire d’un pays, le Tchad, qui joue un rôle essentiel dans la lutte contre Boko Haram dans le bassin du lac Tchad et contre les groupes jihadistes au Mali. Cette tendance est déjà visible d’ailleurs – la France a fortement influé sur la décision d’allouer 50 millions d’euros (59,8 millions de dollars) au G5 Sahel chargé de lutter contre le terrorisme et le crime organisé dans la région.
La décision du Royaume-Uni de quitter l’UE aura des répercussions majeures sur les relations entre l’UE et l’UA. Le Royaume-Uni contribue à hauteur de 15 pour cent au budget du Fonds européen de développement (FED) (5,36 milliards de dollars soient 4,478 milliards d’euros en 2014-2016), qui finance la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF, en anglais), le mécanisme financier des activités de paix et de sécurité de l’UA
Il se trouve que le Brexit coïncide avec une période où l’Allemagne s’intéresse davantage à l’Afrique. En partie du fait de la crise migratoire en Europe, l’Allemagne a constaté que l’instabilité en Afrique avait des répercussions sur ses intérêts nationaux et son engagement sur le continent est de plus en plus marqué. En janvier 2017, le gouvernement a révélé son « Plan Marshall avec l’Afrique », qui vise à promouvoir le commerce équitable, l’augmentation des investissements privés, le développement économique partant de la base, l’entrepreneuriat et l’emploi.
Migration et terrorisme
Deux questions – la migration et le terrorisme, intimement liés dans l’imaginaire européen, mais pas dans celui de l’Afrique – ont permis à l’UE de prendre la mesure de la proximité géographique entre les deux continents. Elles sont à la fois la plus grande source de conflits et le meilleur motif de coopération entre les deux institutions.
Le terrorisme est un domaine dans lequel l’UA et l’UE pourraient théoriquement trouver un terrain d’entente. « [Il] est devenu un dénominateur commun pour l’UA et l’UE. Il affaiblit les pays d’Afrique et a des incidences sur le flux de réfugiés qui arrivent dans l’UE », a déclaré un représentant de l’UA à Crisis Group. Jusqu’à présent, l’UE et ses Etats membres ont apporté la majeure partie de leurs contributions par l’intermédiaire des Etats membres de l’UA et non de la Commission, notamment le soutien à la force G5 Sahel et à la Force mixte multinationale du bassin du lac Tchad (FMM) qui sont des coalitions d’Etats directement touchés qui combattent les menaces jihadistes et criminelles transfrontalières dans ces deux régions. Cette situation s’explique principalement par l’absence de plan cohérent de l’UA dans la lutte contre le terrorisme, mais aussi par le fait que ses Etats membres sont réticents à abandonner leur souveraineté dans un domaine qui relève à leurs yeux de la sécurité nationale.
Il se trouve que le Brexit coïncide avec une période où l’Allemagne s’intéresse davantage à l’Afrique. En partie du fait de la crise migratoire en Europe, l’Allemagne a constaté que l’instabilité en Afrique avait des répercussions sur ses intérêts nationaux et son engagement sur le continent est de plus en plus marqué
En 2015, plus d’un million de réfugiés et de migrants fuyant la guerre, la persécution et la pauvreté au Moyen-Orient et en Afrique se sont rendus en Europe. Les Etats membres de l’UE ont éprouvé des difficultés à faire face de façon équitable à ces arrivées aussi massives que soudaines. Des divisions profondes se sont fait jour, remettant en question l’engagement de l’UE au principe de frontières ouvertes et menaçant la viabilité même de l’UE.
Au regard de l’action de pays en développement comme le Liban, l’Ethiopie et l’Ouganda qui ont accueilli des millions de personnes déplacées, l’intervention chaotique de l’UE faisait pâle figure. Cette crise a provoqué une réaction violente à l’encontre des migrants et s’est traduite par un regain de popularité des partis politiques de droite, anti-immigrés et anti-Islam qui a influé sur la décision du Royaume-Uni de sortir de l’UE et a eu des incidences majeures sur les élections en France, en Allemagne et aux Pays-Bas.
Sur cette question, les Européens et les Africains ont des opinions diamétralement opposées : l’UE s’entête à essayer d’éviter les migrations irrégulières tandis que l’UA tente de trouver des moyens d’augmenter les flux réguliers. Il faut trouver un terrain d’entente. L’UE devrait lâcher du lest pour trouver des moyens de faire venir les travailleurs qualifiés, dont l’Europe aura grand besoin étant donné le vieillissement de sa population.
De son côté, l’UA devrait coopérer davantage sur la question des personnes rapatriées ; par exemple, les Etats membres de l’UE sont très contrariés par le refus de l’Ethiopie de réadmettre 32 migrants venant d’Europe alors que le pays prévoit la réadmission de centaines de milliers de citoyens expulsés par l’Arabie saoudite. L’UA et l’UE devraient également trouver un espace de dialogue en dehors de la question de la migration vers et à partir de l’Europe, tel que les causes de cette migration, thème sur lequel les deux institutions affichent leur intérêt.
Repenser les relations UA-UE
L’accord de Cotonou, un partenariat entre l’UE et 79 pays d’Afrique subsaharienne, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) expirera en 2020 et sera renégocié dans les deux prochaines années. Dans le cadre de cet accord, l’aide au développement est financée par le Fonds européen de développement (FED). Le Fonds finance aussi la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF) qui constitue la principale source de soutien de l’UE aux activités de paix et de sécurité de l’UA et de ses communautés économiques régionales. Les modalités de l’accord post-Cotonou ne sont pas encore définies – l’UE et les pays ACP n’ont pas encore de position claire – mais il pourrait apporter d’importants changements et redessiner les contours des relations entre les deux institutions.
Le retour du Maroc au sein de l’UA en janvier 2017, après 33 ans d’absence, change également les relations de l’UE avec l’UA. Auparavant, il s’agissait d’un partenariat entre l’Afrique et l’UE, et l’UA avait un rôle plus ambigu. Désormais, l’UA représente les 54 Etats africains, plus le Sahara occidental, et le processus qui donnera à l’UA un rôle plus central est en marche. Le fait que le sommet ait été rebaptisé Sommet UA-UE, plutôt qu’Afrique-UE, en est un premier signe.
L’accord pour l’après-Cotonou pose également la question de l’avenir du FED et de l’APF qui fait partie de ce fonds, et celle de l’éventuelle intégration de ce fonds dans le budget européen et de la modification de sa portée. Cela s’inscrit dans un débat plus global sur le réexamen à mi-parcours du budget et des instruments financiers de l’UE. Cette question est également liée à la problématique du financement par l’UE du renforcement des capacités en matière de sécurité (y compris l’aspect militaire) de l’Afrique et des autres pays partenaires, que ce soit par des mécanismes existants ou par la création de nouveaux mécanismes pour l’après-2020.
Si les documents d’orientation de l’UE établissent clairement la trame qui relie les aspects de sécurité et de développement, ses implications pratiques, et en particulier financières, restent un point de désaccord au sein des Etats membres de l’UE, mais aussi entre les différents Etats. Ces désaccords se concentrent sur la proportion de l’aide au développement qui doit être utilisée pour financer les activités de paix et de sécurité, et en particulier leur composante militaire.
Paix et sécurité : quel rôle pour l’UA ?
Les priorités stratégiques de l’UA
Pour s’adapter à la nature volatile des conflits et à l’émergence de forces ad hoc telles que le G5, l’UA doit mettre en œuvre une stratégie cohérente pour la paix et la sécurité et définir clairement son rôle.
L’UA a une pléthore d’objectifs ambitieux, mais ses priorités stratégiques ne sont pas définies clairement. La multiplication de déclarations et de feuilles de route élaborées au cours des dernières années en témoigne. Toutes les personnes rencontrées dans le cadre de ce rapport avaient des opinions différentes, voire diamétralement opposées, quant aux perspectives d’avenir de l’UA. D’un point de vue stratégique, l’UA est perdue entre la volonté de faire régner la paix et la sécurité sur le continent d’ici 2063 – un calendrier qui rend toute planification hasardeuse – et l’objectif à beaucoup trop court terme de « faire taire les armes » d’ici 2020. Il est difficile d’estimer le degré d’adhésion des Etats membres à ces mécanismes et grandes orientations, ce qui implique que la vision affichée dans ces documents pourrait être déconnectée des réalités politiques du continent.
Le Fonds pour la paix est peut-être le plus représentatif de la vision actuelle de l’UA, puisque c’est le seul cadre que les Etats membres se sont engagés à financer eux-mêmes. Il est composé de trois volets : la médiation et la diplomatie préventive, la capacité institutionnelle et les opérations de soutien à la paix. Mais les responsables africains ne sont pas tous d’accord avec ces priorités.
Rancœurs et suspicion : le partenariat d’égal à égal et le piège colonial
La colonisation européenne de l’Afrique est le proverbial « éléphant dans le magasin de porcelaine » dans les rapports UA-UE. Inconsciemment – et parfois même consciemment – son héritage a un impact négatif sur la confiance partagée et la confiance tout court. La rhétorique anticoloniale de l’UA a considérablement pris de l’ampleur pendant la présidence de Nkosazana Dlamini Zuma (octobre 2012 à mars 2017), et les tensions relatives à la question se sont sérieusement renforcées.
L’UE affirme qu’elle a un « partenariat d’égal à égal » avec l’UA pour se distancer du passé colonial et déguiser le déséquilibre inhérent de pouvoir entre les deux institutions. Certains pensent au sein de l’UE qu’on fait des progrès vers l’égalité, alors que d’autres sont convaincus que le fossé économique entre les deux continents rend l’égalité impossible, en tout cas à court terme. Pour de nombreux membres des deux unions, l’égalité est une aspiration, mais la plupart sont d’accord sur le fait qu’appeler le partenariat actuel un partenariat d’égal à égal est une erreur.
Au-delà de ces considérations, le mythe de l’égalité se traduit par le postulat selon lequel les deux institutions sont semblables. Ce n’est pas le cas. Les 28 Etats membres de l’UE ont une population de 508 millions de personnes et un PIB collectif de 17,6 trillions de dollars, alors que les 55 membres de l’UA comptent 1,1 milliard de personnes et que leurs économies sont évaluées à 2,39 trillions de dollars. Le personnel de l’UE est constitué de 32 546 employés et le budget annuel de l’UE est de 189 milliards de dollars.
Comparée à l’UE, l’UA emploie environ 1 600 personnes et ses dépenses prévisionnelles pour 2018 s’élèvent à 769,4 millions de dollars. Les Etats membres africains n’ont cédé aucune souveraineté à l’UA, et ils utilisent même systématiquement l’institution continentale pour se retrancher dans leur souveraineté nationale. Les Etats membres de l’UE, de leur côté, ont délégué le contrôle en tout ou partie dans toute une série de domaines y compris les politiques extérieures, de défense et de sécurité, de commerce, de justice et de coopération au développement.
Les procédures de prise de décision et la validité des déclarations faites par l’UE et l’UA ne sont pas comparables. Lorsque les deux commissions échangent entre elles, elles ne le font pas avec la même autorité. Le postulat qui veut que l’UE et l’UA soient équivalentes crée de fausses attentes concernant les capacités de l’UA et obscurcit les nombreuses différences entre les deux institutions ce qui ne simplifie pas les choses.
L’UE affirme qu’elle a un « partenariat d’égal à égal » avec l’UA pour se distancer du passé colonial et déguiser le déséquilibre inhérent de pouvoir entre les deux institutions. Certains pensent au sein de l’UE qu’on fait des progrès vers l’égalité, alors que d’autres sont convaincus que le fossé économique entre les deux continents rend l’égalité impossible, en tout cas à court terme. Pour de nombreux membres des deux unions, l’égalité est une aspiration, mais la plupart sont d’accord sur le fait qu’appeler le partenariat actuel un partenariat d’égal à égal est une erreur
L’UE et ses membres sont souvent accusés de paternalisme par l’UA, mais aussi par certains collaborateurs au sein même de l’UE – certains considèrent même qu’il s’agit d’une relique de l’époque coloniale. Cette approche se manifesterait de plusieurs manières : le langage utilisé par les représentants officiels de l’UE, ses déclarations, le choix de ses représentants, le comportement des chefs de délégation et l’élaboration de programmes censés bénéficier au continent, mais qui, tels le plan Marshall allemand avec l’Afrique qui vient d’être annoncé, sont souvent élaborés sans consulter les interlocuteurs africains.
C’est l’asymétrie de leurs discussions qui est particulièrement irritante pour l’UA. Les deux entités ne parlent que des pays africains et des problèmes continentaux sans jamais mentionner les problèmes européens comme le Brexit ou le traitement des migrants africains dans les Etats membres de l’UE. L’UA n’est pas invitée aux réunions du Groupe Afrique (COAFR) ni à celles du Comité politique et de sécurité (COPS) à Bruxelles, mais l’UE est invitée, occasionnellement, au CPS de l’UA à Addis-Abeba. L’UE et ses Etats membres font pression pour participer aux sommets de l’UA, mais il n’y a pas de réciprocité lorsque les dirigeants de l’UE se rencontrent. Dans ce contexte, l’affirmation d’« égalité » ne sert donc qu’à aggraver les tensions.
L’UA est également frustrée de constater que l’UE ne suit pas toujours ses directives. « Lorsque nous sommes aux prises avec une crise, ils devraient d’abord nous écouter », a déclaré un représentant officiel de l’UA et il entend par là qu’ils devraient adopter les positions de l’UA. Cette tension est particulièrement perceptible dans la région des Grands Lacs, notamment lorsqu’il s’agit de l’application de sanctions en République démocratique du Congo (RDC), de la suspension de l’aide au Burundi et du paiement direct des soldats burundais de l’AMISOM.
C’est l’asymétrie de leurs discussions qui est particulièrement irritante pour l’UA. Les deux entités ne parlent que des pays africains et des problèmes continentaux sans jamais mentionner les problèmes européens comme le Brexit ou le traitement des migrants africains dans les Etats membres de l’UE
Les plaintes africaines concernant l’utilisation que l’UE fait de ses relations bilatérales avec de petits pays africains pour faire avancer des positions qui ne sont pas soutenues au niveau continental sont plus difficiles à gérer. On considère par exemple que l’UE promeut implacablement le cadre africain de sécurité maritime, en encourageant les petits Etats à le soutenir, alors que plusieurs pays clés s’y opposent fortement. Cette tactique de diviser pour régner, même si elle n’est pas inhabituelle dans les rapports diplomatiques, a une connotation encore plus négative lorsqu’on l’envisage sous le prisme de l’histoire coloniale et du partenariat supposé être d’égal à égal.
L’UE, tout en comprenant la position africaine, perd patience avec la rhétorique anticoloniale de l’UA. Pourtant, l’UE ne devrait pas prendre ce sentiment à la légère parce qu’il vient souvent du cœur, notamment en Afrique australe où la libération a été obtenue de haute lutte. Mais l’UA et ses Etats membres ne devraient pas non plus exagérer. La plupart des régimes autoritaires africains et certains, plus démocratiques, répondent à la critique européenne en invoquant le passé colonial. En octobre 2015, le Burundi a invoqué le colonialisme lorsque l’UE et la Belgique ont imposé des sanctions ciblées à l’encontre de personnes liées au gouvernement qui étaient accusées de miner la démocratie et de commettre de graves violations des droits de l’homme.
Financement : le dilemme bailleur-bénéficiaire
Les rapports UA-UE, notamment dans le domaine de la paix et de la sécurité sont tout d’abord et principalement des rapports financiers – depuis 2004, l’UE a fourni plus de 2 milliards d’euros (2,39 milliards de dollars) d’aide dans le cadre de l’APF. Compte tenu du nombre limité d’Etats membres de l’UA qui contribuent aux opérations de paix et de sécurité, il s’agit principalement d’un rapport de bénéficiaire à bailleur.
L’UA s’efforce de déguiser sa trop grande dépendance de l’UE en affirmant son indépendance et en insistant sur le besoin d’une appropriation africaine, tout en demandant à l’UE de suivre ses directives et en se hérissant à l’idée qu’elle pourrait devoir rendre des comptes sur le financement qu’elle reçoit. Cette dynamique est une source de grandes tensions que perpétuent activement les deux parties, même si c’est par mégarde.
Les lamentations presque permanentes des représentants officiels de l’UE et des Etats membres portent sur le fait que l’UA considère l’UE comme un « distributeur d’argent condescendant » qui assène un sermon de dix minutes avant de donner de l’argent. Mais l’UE est souvent trop empressée à distribuer des fonds en réponse aux demandes de l’UA sans suffisamment réfléchir aux conséquences.
Certains représentants officiels de l’UE s’inquiètent de ce que la pression à livrer rapidement pour permettre au gouvernement des Etats membres – qui sont sans cesse surveillés par l’opinion publique et inquiets de leur réélection – de démontrer un impact, ne finisse par mener à une situation où on utilise seulement les décaissements comme indicateur principal du succès de l’UE. Les représentants officiels se plaignent également de ce que leurs homologues de l’UA, même ceux qui ont beaucoup d’expérience, ne veulent discuter que de financement, ce qui contribue à renforcer leur statut de bénéficiaires.
Tracasseries institutionnelles : fardeau bureaucratique et manque de capacités
« L’UE se plaint que l’UA ne puisse pas livrer. L’UA se plaint que l’UE complique trop les choses », c’est ainsi qu’un représentant officiel de l’UE décrit la dynamique entre les deux institutions. Les deux affirmations ont un fond de vérité.
L’UA reconnait son déficit en matière de capacités, partiellement dû au manque de ressources, mais aussi aux mauvaises procédures de recrutement. Les Etats membres se sont engagés à réaliser des améliorations sur ces deux fronts. En juillet 2015, les dirigeants africains ont entrepris de financer à 100 pour cent le budget opérationnel, à 75 pour cent les programmes et à 25 pour cent les opérations de maintien de la paix. Les réformes proposées par Kagame envisagent un processus de recrutement plus rigoureux et basé sur le mérite.
Il arrive que l’UE alimente le cycle des contreperformances en accordant un financement à des projets que l’UA n’est pas en mesure de réaliser, ce dont l’UE a conscience. La pression exercée par les Etats membres de l’UE pour obtenir des résultats implique que les incitations bureaucratiques tendent parfois à favoriser le décaissement plutôt que les résultats tangibles. L’UE a, par exemple, approuvé le 1er août 2016 une enveloppe de 50 millions d’euros pour le soutien, par l’intermédiaire de l’UA, de la Force mixte multinationale (FMM) combattant Boko Haram dans le bassin du lac Tchad, mais à ce jour, aucun des équipements promis n’a été livré sur le terrain. L’UE accuse l’UA de manquer de capacités en matière d’achats et la rend responsable du retard alors que l’UA se contente de pointer du doigt la bureaucratie bruxelloise.
L’UE cherche donc aujourd’hui des partenaires plus fiables, soit dans les communautés économiques régionales ou grâce à des coalitions d’Etats membres. Le soutien de l’UE à la force G5 qui combat les groupes jihadistes et le crime organisé au Sahel est une des conséquences de son mécontentement vis-à-vis de l’UA. Elle a – avec le consentement du président Faki – éliminé l’UA du processus d’achat pour le G5. L’expérience de la FMM a également entamé la confiance des Etats membres de l’UA quant aux capacités de leur propre institution.
Le fardeau bureaucratique limite aussi les possibilités de discussions stratégiques et politiques constructives parce que les représentants de l’UE et de l’UA sont contraints à passer une bonne partie de leur temps à discuter de questions administratives. Le Mécanisme de réaction rapide de l’APF qui permet de faire face rapidement aux situations émergentes est en général considéré comme une des parties les plus efficaces du soutien de l’UE. L’UA apprécie tout particulièrement sa rapidité et sa flexibilité. Il fonctionne bien parce que le fardeau administratif est limité – les fonds peuvent être débloqués en dix jours sur simple approbation écrite de la Commission européenne.
La recherche d’un terrain d’entente
Un partenariat rationnel, fondé sur les intérêts de chacun
La déception et la méfiance qui se sont accumulées autour de l’idée d’un « partenariat d’égal à égal » indiquent qu’il est temps de prendre du recul par rapport à cette notion. Les rapports devraient être plus pragmatiques et fondés sur les intérêts de chacun, plutôt que de privilégier les affirmations d’égalité. Les deux parties réaffirment que c’est ce vers quoi elles tendent, mais il faudra que les deux institutions et leurs Etats membres soient plus explicites sur ce qu’ils veulent et sur ce dont ils ont besoin les uns envers les autres. C’est beaucoup plus facile à dire qu’à faire, notamment dans le contexte actuel de tensions et de suspicions qui découlent du passé colonial.
L’UE cherche donc aujourd’hui des partenaires plus fiables, soit dans les communautés économiques régionales ou grâce à des coalitions d’Etats membres. Le soutien de l’UE à la force G5 qui combat les groupes jihadistes et le crime organisé au Sahel est une des conséquences de son mécontentement vis-à-vis de l’UA
Les rapports tels qu’ils sont aujourd’hui sont beaucoup trop émotionnels ; les personnes interrogées ressemblaient plus à des membres d’une famille mécontents qu’à des représentants officiels dépassionnés. Ceci n’est d’ailleurs pas surprenant compte tenu de l’histoire partagée par les deux continents, mais cette situation empêche les discussions franches et honnêtes. Le renforcement de la transparence sera important pour établir un climat de confiance. L’UA devrait reconnaitre que l’UE est une union de 28 (bientôt 27) pays dont très peu ont eu des colonies. De son côté, l’UE devrait être plus consciente de la manière dont ses actions sont perçues et s’efforcer d’être moins paternaliste dans ses relations avec l’Afrique.
Pour faire en sorte que le partenariat soit mieux ancré dans les intérêts mutuels, les discussions entre l’UA et l’UE doivent moins porter sur les préoccupations financières et administratives et être axées davantage sur les affaires stratégiques et politiques, notamment au niveau des dirigeants. Dans la mesure du possible, les discussions techniques devraient être déléguées aux chefs de services ou de sections.
Les échanges en matière de politique – et non d’argent – doivent avoir la primauté lorsque le Conseil de l’UA pour la paix et la sécurité et le Comité de l’UE pour la politique et la sécurité se rencontrent au cours des réunions annuelles collège-à-collège et au moment des sommets. Cela pourrait commencer par l’intégration de la migration et la mobilité à l’ordre du jour du sommet UA-UE, un sujet dont les deux institutions sont peu enclines à discuter ouvertement.
Partager la facture d’une manière plus équitable
L’UE et ses Etats membres ont clairement fait savoir que le système actuel de financement n’était pas durable. Il est peu probable qu’elle s’engage à nouveau dans des financements indéfinis comme elle l’a fait avec la solde des troupes de la mission de l’UA en Somalie. L’avenir de l’APF est également incertain, tout comme le budget de l’UE après 2020 et les instruments financiers qu’il soutient.
Les rapports tels qu’ils sont aujourd’hui sont beaucoup trop émotionnels ; les personnes interrogées ressemblaient plus à des membres d’une famille mécontents qu’à des représentants officiels dépassionnés. Ceci n’est d’ailleurs pas surprenant compte tenu de l’histoire partagée par les deux continents, mais cette situation empêche les discussions franches et honnêtes
L’architecture de paix et de sécurité en Afrique, qui a été élaborée avec une assistance significative de l’UE, est unique et requiert un soutien sur mesure pour répondre aux défis émergents. Idéalement, tout nouveau mécanisme de financement devrait être à la fois prévisible, afin que l’UA puisse envisager une planification à moyen terme, et flexible, ce qui lui permettrait de lancer de nouvelles initiatives et d’adapter l’architecture de sécurité aux menaces.
Il devrait également être doté d’une capacité de réponse précoce comme celle du Mécanisme de réaction rapide. Le soutien devrait se concentrer sur quatre domaines clés : alerte rapide, diplomatie et médiation préventives, opérations de soutien à la paix, et renforcement des capacités et des équipements non meurtriers pour l’ensemble des forces militaires et des forces de sécurité de l’UA.
Le financement de l’UE est traditionnellement très tourné vers les opérations de soutien à la paix. Cette situation doit être rééquilibrée, notamment compte tenu de l’engagement pris par l’UA et l’ONU de financer entre elles 100 pour cent des missions approuvées par l’ONU. Tout soutien de l’UE à des opérations de maintien de la paix doit être envisagé au cas par cas notamment lorsqu’il s’agit d’initiatives ad hoc menées par des Etats membres de l’UA comme la FMM et la force G5.
Ce type de soutien doit avoir un calendrier défini et des objectifs clairement articulés et vérifiables – même des opérations limitées, une fois lancées, développent leur propre logique et peuvent susciter des résistances dans les communautés locales. Le financement doit donc être accompagné d’un plan politique clair qui, dans le cas de figure idéal, est le résultat d’un consensus parmi les pays contributeurs de troupes, l’UA et les Européens. Le maintien de la paix est un outil et pas une stratégie.
Une évaluation réaliste des contraintes
Réorienter le renforcement de capacités et réduire le fardeau bureaucratique
La récente communication de Bruxelles sur le partenariat Afrique-UE a insisté sur le besoin d’augmenter le renforcement de capacités et la formation pour améliorer les compétences opérationnelles de l’UA. Il s’agit là d’un aspect essentiel, mais qui ne doit plus passer par le paiement des frais de déplacement et l’organisation d’ateliers.
Il faut davantage d’assistance technique. Les deux institutions devraient entreprendre une évaluation conjointe des besoins en formation de l’UA et élaborer un programme d’amélioration. Comme nous l’avons déjà mentionné, elles devraient mettre en œuvre les accords existants en matière d’échanges de personnel. Ces échanges auraient l’avantage supplémentaire de renforcer la compréhension entre les deux organisations.
L’UE doit chercher des moyens d’alléger le fardeau bureaucratique. Cette approche devrait inclure l’élargissement du périmètre et de la durée du soutien accordé dans le cadre du Mécanisme d’alerte rapide de l’APF qui permet de décaisser des fonds en seulement dix jours. Un soutien technique renforcé pourrait être adapté pour renforcer la capacité de l’UA à administrer des projets et à respecter les normes de conformité de l’UE.
Limitations et conséquences
Ni l’UA ni l’UE ne sont monolithiques. Les deux organisations se composent de nombreux acteurs – les commissions, les Etats membres et, en ce qui concerne l’UE, le Parlement et le Service d’action extérieure avec ses délégations dans les pays – chacun avec des priorités et des intérêts distincts. Cette situation empêche une action cohérente et fait qu’il est plus difficile d’anticiper la réponse de l’institution dans n’importe quelle situation donnée.
Dans l’UE, la politique étrangère est une question intergouvernementale plutôt que multilatérale, ce qui veut dire que les intérêts nationaux seront probablement les plus forts lorsqu’il s’agira de questions de paix et de sécurité. Pour l’UA, ces questions touchent généralement aux propres intérêts régionaux et nationaux des Etats membres et les priorités continentales sont parfois laissées de côté.
L’UE doit chercher des moyens d’alléger le fardeau bureaucratique. Cette approche devrait inclure l’élargissement du périmètre et de la durée du soutien accordé dans le cadre du Mécanisme d’alerte rapide de l’APF qui permet de décaisser des fonds en seulement dix jours. Un soutien technique renforcé pourrait être adapté pour renforcer la capacité de l’UA à administrer des projets et à respecter les normes de conformité de l’UE
La nature volatile des conflits signifie que l’UA doit sérieusement se pencher sur la question de savoir si l’architecture de paix et de sécurité africaine répond encore à son objectif. Un audit devrait être réalisé dans le cadre du processus de réforme de Kagame. L’évaluation actuelle de la doctrine de la Force africaine en attente pourrait être intégrée à un audit plus large. Il pourrait, entre autres, examiner si et comment incorporer totalement les initiatives militaires ad hoc telles que le G5 et la FMM dans une architecture remaniée.
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