Auteur : International Crisis Group
Type de publication : Report
Date de publication : January 14, 2021
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Que se passe-t-il ? En 2021, l’Union européenne introduira de nouveaux modes de financement pour la paix et la sécurité en Afrique. Le fonds dédié qui appuyait les efforts de prévention et de résolution des conflits de l’Union africaine (UA) sera remplacé par de nouveaux instruments offrant plus de flexibilité dans l’octroi de l’aide.
En quoi est-ce significatif ? Ces nouveaux instruments permettront à l’UE de financer directement un plus large éventail d’opérations et coalitions africaines de soutien à la paix ainsi que les formations et le matériel pour les armées nationales. Bruxelles devra cependant rester vigilante pour éviter des investissements contreproductifs qui aggraveraient des situations déjà tendues dans certains Etats fragiles.
Comment agir ? Pour gérer ces risques, des garanties solides seront essentielles. L’UE devrait insister pour que les bénéficiaires élaborent des stratégies politiques capables d’orienter leurs activités militaires, poursuivre sa collaboration étroite avec l’UA et lui donner les moyens d’assurer une supervision, et éviter de financer le matériel létal des Etats fragiles.
Introduction
Depuis 2004, l’Union européenne (UE) est un bailleur de fonds essentiel de l’Union africaine. Elle soutient les efforts de prévention des conflits à travers la facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (APF, en anglais). En 2021, dans le cadre d’une refonte de ses fonds de politique étrangère, l’UE et ses Etats membres démantèleront l’APF et les ressources qui y transitaient auparavant passeront désormais par deux instruments plus flexibles, qui lui succèderont. Si ce changement structurel permettra à l’UE de continuer à jouer un rôle clé dans le soutien à la prévention des conflits en Afrique, il comporte toutefois certains risques, dont celui que Bruxelles tende à systématiser, avec ces nouveaux instruments, des réponses surmilitarisées aux conflits régionaux.
L’évolution du financement de l’UE pour la paix et la sécurité africaines
Entre 2004 et 2019, l’UE a utilisé la facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, un fonds dédié à la promotion de la stabilité et de la paix sur tout le continent, pour fournir 2,7 milliards d’euros d’aide financière à l’UA et d’autres institutions africaines, en appui à leurs efforts de prévention des conflits. L’APF constituait une source de financement stable et relativement prévisible. En 2021, l’UE intégrera l’APF dans deux fonds mondiaux plus vastes, qui toucheront un éventail plus large de bénéficiaires et seront moins restrictifs quant au type d’aide disponible. Dans ce nouveau cadre, l’UE pourra financer directement des coalitions militaires et les armées nationales africaines, ce qui, par le passé, était difficile, voire impossible, en vertu des restrictions juridiques qui régissaient l’APF.
La facilité de soutien à la paix pour l’Afrique
L’UE a créé l’APF en réponse à une demande d’aide extérieure émise par l’UA. L’APF est devenue un pilier central de la coopération en matière de paix et de sécurité entre l’UA et l’UE, car cette facilité s’attache à soutenir l’UA et des organisations africaines sous-régionales dans leurs efforts visant à prévenir et résoudre les conflits. Elle a permis à l’UE de fournir les ressources nécessaires pour activer et pérenniser les missions sous conduite africaine visant à résoudre les crises risquant de mettre en péril la paix et la sécurité sur le continent, alors que l’UA et les Etats africains ont mobilisé les forces de réponse rapide nécessaires pour faire face aux menaces sur le terrain.
L’UA et les institutions africaines sous-régionales, qui sont, à quelques exceptions près, les bénéficiaires désignés dans le cadre de l’APF, ont été les principaux récipiendaires des financements de l’APF. A travers l’APF, l’UE a déboursé plus de 2,7 milliards d’euros entre 2004 et 2019 pour soutenir trois domaines essentiels sous l’égide de l’UA. Le premier domaine regroupe les opérations de soutien à la paix sous conduite africaine. Le deuxième est l’architecture africaine de paix et de sécurité, qui est le cadre institutionnel de sécurité du continent. Le troisième est le mécanisme de réponse rapide de l’APF qui mobilise une aide financière rapide pour les initiatives africaines de prévention de conflits et de médiation. Les organes sous-régionaux reconnus par l’UA qui entreprennent des opérations de paix et de sécurité avec un mandat du Conseil de paix et de sécurité de l’UA étaient également éligibles pour un financement de l’APF, mais l’UA devait approuver toute requête émanant des organes régionaux.
En 2021, l’UE intégrera l’APF dans deux fonds mondiaux plus vastes, qui toucheront un éventail plus large de bénéficiaires et seront moins restrictifs quant au type d’aide disponible. Dans ce nouveau cadre, l’UE pourra financer directement des coalitions militaires et les armées nationales africaines, ce qui, par le passé, était difficile, voire impossible, en vertu des restrictions juridiques qui régissaient l’APF
Plus de 90 pour cent de l’APF ont été consacrés à des opérations de soutien à la paix. Cet instrument a contribué au financement de seize missions africaines dans le cadre de différents mandats de l’UA, allant du suivi du cessez-le-feu au Soudan du Sud au soutien d’une transition pacifique et démocratique en Gambie, en passant par la lutte contre Boko Haram dans le bassin du lac Tchad.
L’appui de l’UE au renforcement des capacités institutionnelles de l’architecture africaine de paix et de sécurité a été conçu pour compléter le financement destiné aux opérations de paix africaines, en vue d’aider l’UA et ses organes régionaux partenaires dans la gestion du déploiement, le commandement et le contrôle des opérations de paix, tout en s’engageant plus visiblement dans la prévention des conflits sur le continent.
Une nouvelle approche de l’UE à l’horizon
Pour les décideurs politiques européens, une grande partie des problèmes sécuritaires de l’Afrique, qu’il s’agisse de l’expansion du jihadisme au Sahel ou des effets de divers conflits africains sur la migration non maîtrisée, représentent une menace pour la stabilité européenne. C’est notamment pour y répondre que l’UE est en train de revoir ses outils de financement de politique étrangère, notamment l’APF, pour essayer de les rationaliser et ainsi, de rendre son action extérieure plus efficace.
L’UE va intégrer l’AFP dans deux fonds mondiaux, ce qui signifie que Bruxelles ne disposera plus d’un mécanisme de financement exclusivement consacré à la paix et la sécurité en Afrique. La composante des opérations de soutien à la paix de l’APF sera absorbée par la facilité européenne pour la paix (EPF), un nouveau fonds de portée mondiale doté d’un budget de cinq milliards d’euros pour la période 2021 à 2027, soit environ le double de ce qu’a dépensé l’APF entre 2004 et 2019. L’appui au renforcement des capacités institutionnelles et le mécanisme de réponse rapide seront intégrés au nouvel instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale, à travers lequel l’UE fera transiter toute son aide au développement mondial.
Quant au financement non militaire, il est encore difficile de déterminer exactement quelle proportion du soutien institutionnel arrivera à l’UA via le nouvel instrument de développement de l’UE. Comme mentionné précédemment, l’APF a fourni un soutien financier unique qui a aidé l’UA à développer son propre système d’alerte rapide et ses outils de prévention des conflits. Reste à savoir dans quelle mesure ce type de soutien sera maintenu lorsque l’UE passera au nouvel instrument de financement, si les initiatives de renforcement des capacités pourront s’aligner sur les besoins et les priorités de l’UA et si oui, de quelle manière, ou si elles seront liées au soutien aux opérations d’appui à la paix sous conduite africaine à long terme. Pour l’heure, le soutien institutionnel continuera de transiter par l’APF jusqu’en 2024, date à laquelle le nouvel instrument de développement assurera probablement une partie de ce soutien.
Les raisons de ce nouveau modèle de financement
Nombre des changements apportés aux instruments financiers de Bruxelles sont motivés par son ambition de renforcer son rôle d’acteur mondial de politique étrangère. Par ailleurs, comme cela a été suggéré plus haut, les seize années d’expérience de l’UE en matière de financement des opérations de soutien à la paix comme l’Amisom, la Force multinationale mixte (FMM) dans le bassin du lac Tchad et la Force conjointe du G5 Sahel ont donné envie à Bruxelles de disposer d’une plus grande flexibilité dans le type de financements et de bénéficiaires possibles. En outre, les enseignements que l’UE a tirés de ses missions civiles et militaires ont également contribué à la décision de rendre l’EPF moins restrictif que l’APF.
La composante des opérations de soutien à la paix de l’APF sera absorbée par la facilité européenne pour la paix (EPF), un nouveau fonds de portée mondiale doté d’un budget de cinq milliards d’euros pour la période 2021 à 2027, soit environ le double de ce qu’a dépensé l’APF entre 2004 et 2019. L’appui au renforcement des capacités institutionnelles et le mécanisme de réponse rapide seront intégrés au nouvel instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale, à travers lequel l’UE fera transiter toute son aide au développement mondial
- Le piège du financement de l’Amisom
Ayant bénéficié d’un soutien financier de 1,94 milliard d’euros entre 2007 et 2019, l’Amisom, l’opération de soutien à la paix de l’UA en Somalie, a représenté la plus grande part de financement de l’APF octroyée à ce jour. Les contributions de l’APF, qui ont principalement couvert les allocations des troupes de l’Amisom et la composante policière de la mission ainsi que les salaires du personnel civil international et local et les frais opérationnels des bureaux de la mission, ont fait de l’UE l’un des principaux bailleurs de l’Amisom.
Mais au fil des ans, alors qu’elle soutenait l’Amisom, l’UE s’est interrogée sur la pertinence du financement à durée indéterminée de missions sous conduite africaine. Certains frais ont gonflé bien au-delà des prévisions initiales. L’Amisom avait par exemple un mandat initial de six mois et un contingent d’environ 7 000 soldats. A cette époque, les contributions mensuelles de l’UE s’élevaient à 700 000 euros et couvraient avant tout les salaires des militaires. L’ONU avait envisagé de reprendre la main, mais ce ne fut pas le cas. Les salaires et le nombre de soldats ont augmenté, pour atteindre le nombre de 22 000 au plus fort de la mission. En conséquence de ces augmentations, les versements de l’APF étaient passés à vingt millions d’euros par mois en 2016. Se sentant prise au piège et désireuse de réguler ses dépenses, Bruxelles a décidé en 2016 de diminuer de 20 pour cent ses contributions à l’Amisom.
- Vers davantage de financements pour les coalitions ad hoc
En réponse aux nouvelles menaces sécuritaires transfrontalières provenant des groupes armés, en particulier des jihadistes, les Etats africains ont établi des forces de coalition ad hoc, comme la FMM qui lutte contre Boko Haram dans le bassin du lac Tchad et la Force conjointe du G5 Sahel. Ces forces ne sont pas sous les auspices de communautés économiques régionales reconnues par l’UA. Du point de vue européen, financer ce type de coalitions ad hoc présente un avantage, car contrairement aux opérations de soutien à la paix sous conduite de l’UA, dans lesquelles les bailleurs externes paient les allocations des militaires et le matériel des soldats de la paix de l’UA, dans ces coalitions, les Etats africains affectés engagent davantage de ressources propres, en plus des militaires. L’UE peut ainsi financer des aides limitées (plutôt que d’engager des dépenses à long terme comme elle l’a fait avec l’Amisom) et réduire ainsi la dépendance de l’opération au financement de l’UE et, théoriquement, le coût global pour l’UE.
- Demandes croissantes de soutien pour les armées africaines
financer les opérations de soutien à la paix sous conduite africaine que l’APF. Elle permet, par ailleurs, de financer directement des coalitions ad hoc, sans l’approbation ou l’implication de l’UA. En outre, grâce à la flexibilité qu’apporte l’EPF, l’UE pourra financer du matériel militaire pour les armées africaines (ou autres). Ce matériel inclut armes et munitions, que l’UE ne pouvait pas financer précédemment. La décision de prendre cette nouvelle orientation répond à l’ambition de l’UE, partagée par certains Etats membres dont l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la France, l’Italie et le Portugal, qui sont eux-mêmes engagés dans des activités de formation et d’équipement en Afrique, de renforcer le rôle de l’UE en tant qu’acteur de sécurité et de défense. Par le passé, des pays d’Afrique et l’UA ont aussi demandé une aide financière à l’UE pour du matériel létal.
Un petit nombre d’Etats membres de l’UE sont à l’origine de cette nouvelle orientation, en particulier la France. Ces pays fournissent déjà du matériel létal aux armées africaines sur une base bilatérale, mais ont intérêt à transférer une partie de cette fonction à Bruxelles, ce qui permet de mettre en commun les ressources avec d’autres Etats de l’UE pour partager et réduire les coûts. Certains décideurs européens ont également soutenu la possibilité de fournir du matériel létal, mais pour des raisons différentes. Ils estiment que l’implication de l’UE mènera à une meilleure réglementation des financements européens destinés à la fourniture d’armes à l’étranger. Ils indiquent que la fourniture bilatérale de matériel létal par les Etats membres n’est pas soumise à un mécanisme de surveillance commun, alors que le financement de l’EPF pourrait être soumis à des règles de surveillance plus strictes que celles des Etats membres. Après de longues négociations, les 27 Etats membres se sont accordés sur le financement de matériel létal, à la condition que des Etats membres individuels puissent se désolidariser d’un financement spécifique d’armes et de munitions.
Eventuelles répercussions sur la paix et la sécurité en Afrique
Comme cela a déjà été indiqué, de nombreux responsables politiques européens et africains sont conscients des avantages et des nouvelles possibilités de financement plus flexibles qui émaneront des instruments qui succèderont à l’APF. La forme que prendront ces nouveaux instruments posera, néanmoins, de nombreuses difficultés dont l’UE et ses Etats membres devront tenir compte au moment de finaliser les détails de cette nouvelle structure de financement et de sa mise en œuvre.
Implications pour l’Union africaine
Pour l’UA, l’un des risques de la nouvelle approche de l’UE sur le long terme est le caractère imprévisible que pourrait revêtir le financement de ses priorités en matière de paix et de sécurité. L’EPF disposera d’un budget de 5 milliards d’euros pour sept ans. Ce montant est environ trois fois supérieur à l’ensemble des engagements de l’APF pour le cycle budgétaire précédent (environ 1,6 milliard d’euros pour la période 2014-2020, incluant les activités telles que le renforcement des capacités institutionnelles que l’EPF ne couvrira pas). Néanmoins, bien que le budget disponible semble plus élevé, le nombre des bénéficiaires potentiels est également plus conséquent, étant donné que l’EPF couvrira de nombreux investissements qui n’étaient pas inclus dans l’APF, tels que le financement des coûts communs des opérations militaires de l’UE (par exemple, les missions de formation au Mali et en Somalie), les initiatives de sécurité et de défense en dehors de l’Afrique et les contributions éventuelles à des coalitions ad hoc et à des armées africaines nationales. En outre, la dernière génération de programmes de financement des composantes non militaires arrivant à son terme en 2024, l’avenir du financement européen de ces composantes (certains éléments du mécanisme de réponse rapide de l’APF et l’appui aux institutions de l’UA), réintégré au nouveau Fonds européen de développement, sera également incertain.
Sur les court et moyen termes, les responsables de l’UE et de l’UA prévoient qu’une part relativement significative de l’EPF sera consacrée à la paix et à la sécurité en Afrique, étant donné l’intérêt que l’UE accorde à la stabilité du continent. Les responsables européens ainsi que de plusieurs Etats membres de l’UE ont explicitement plaidé en faveur du maintien, dans la mesure du possible, des principes de l’APF dans les nouveaux instruments de financement, afin de veiller à apporter un soutien solide à l’UA.
Formation et équipement des armées africaines
L’EPF permettra à l’UE de financer de façon plus souple la formation et les équipements, y compris les armements et les munitions à destination d’armées et de forces de sécurité en dehors de l’UE. La part du financement de l’EPF consacrée à l’équipement et à la formation des armées africaines sera très modeste (sur la base des engagements précédents, un budget de l’EPF d’environ 300 millions d’euros par an reste disponible pour financer des activités complémentaires telles que des missions ou des opérations militaires, de nouvelles opérations de soutien à la paix et des mesures d’assistance bilatérale en Afrique et ailleurs), en particulier au vu des montants versés par d’autres gouvernements tels que les Etats-Unis. Cependant, ce type de soutien militaire direct amorcera un tournant dans les pratiques de financement de l’UE, puisque jusqu’alors ce sont les Etats qui apportaient généralement un soutien militaire bilatéral. Cette décision est donc devenue le principal point d’achoppement des discussions portant sur les bienfaits et méfaits du financement des armées africaines.
Vers un modèle européen de financement efficace pour la paix et la sécurité en Afrique
La transition de l’APF vers les nouveaux instruments de financement peut offrir davantage de flexibilité pour l’appui de l’UE à la paix et à la sécurité en Afrique, mais si elle n’est pas contrebalancée par des stratégies politiques claires et un contrôle rigoureux, elle risque de promouvoir des réponses militarisées qui pourraient perpétuer ou exacerber l’instabilité. Au cours des seize années de coopération dans le cadre de l’APF, l’UE et l’UA ont tiré des leçons importantes qui peuvent contribuer à atténuer ces risques. En consultation étroite avec l’UA, l’UE et ses Etats membres devraient donc envisager les étapes suivantes :
- Continuer à soutenir fortement les efforts de paix et de sécurité de l’UA. L’UA demeure la principale institution régionale de prévention des conflits et des crises en Afrique. L’UE et ses Etats membres ont grandement intérêt à renforcer la stabilité en Afrique, notamment en luttant contre le terrorisme, et devraient donc continuer à engager suffisamment de ressources prévisibles de l’EPF auprès de l’UA et son architecture africaine de paix et de sécurité, y compris par le biais d’engagements pluriannuels. Le soutien financier de l’EPF restera essentiel pour maintenir les missions existantes sous la conduite de l’UA et permettre le déploiement de nouvelles missions, dans un avenir proche.
- Conserver un rôle de contrôle pour l’UA. L’UE devrait s’engager politiquement (par exemple, sous la forme d’une déclaration politique en marge du prochain sommet UA-UE de 2021) à continuer à organiser des consultations systématiques avec l’UA lorsqu’elle envisage de financer ou non des opérations de soutien à la paix africaine, y compris des coalitions menées par des Etats. L’UA peut jouer un rôle central dans l’établissement de normes et l’élaboration de codes de conduite pour les troupes de ces coalitions.
Créer des incitations pour l’adoption de stratégies politiques claires pour les opérations de soutien à la paix sous conduite africaine.Si elles ne sont pas soigneusement planifiées, les opérations, même limitées, peuvent entraîner leurs propres dynamiques et provoquer de la résistance au sein des communautés locales. Dès lors, les opérations militaires doivent être subordonnées à des approches politiques qui mettent l’accent sur l’établissement de la confiance parmi la population civile et la désescalade des conflits locaux par le dialogue (y compris, lorsque cela est possible et recommandable, avec des groupes d’insurgés).
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