Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes 2018-2019, Inspection générale d’État du Sénégal

30 juillet 2020Le choix de WATHI

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L’Inspection générale d’État (IGE) est une institution administrative supérieure de contrôle placée sous l’autorité directe du Président de la République du Sénégal. Garantie d’une indépendance fonctionnelle, elle constitue une source d’informations objectives sur la gouvernance économique et financière au sein de l’administration. L’IGE, en tant qu’organe de promotion de la bonne gouvernance, rend compte chaque année sur l’état de la gouvernance dans l’administration, par la vérification, des enquêtes et des audits des services publics et parapublics, ainsi que des entreprises privées bénéficiant du concours financier de l’État.

Date de publication: 2020

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Site de l’organisation : IGE

La remise du rapport annuel de l’Inspection générale d’État (IGE) sur l’état de la gouvernance au président de la République est devenue un évènement marquant au Sénégal. Les éléments du rapport sont exploités par les médias et la société civile et occupent le devant de l’actualité durant plusieurs jours.

Sur la période de janvier 2018 à décembre 2019, l’IGE a établi des rapports dans différentes missions d’inspection, d’enquête, de vérification et d’audit dans des services publics et parapublics, ainsi que dans entreprises privées bénéficiant du concours financier de l’État.

WATHI a choisi ce document parce qu’il présente l’état de la gestion d’entités publiques telles que le Conseil exécutif des transports urbains de Dakar (CETUD) et la Société d’aménagement et de promotion des côtes et zones touristiques du Sénégal (SAPCO-SENEGAL) qui connaissent plusieurs dysfonctionnements. En plus des constats faits, le document montre la difficulté pour ces entreprises publiques à mettre en œuvre les orientations stratégiques dûe à des défaillances dans la coordination des politiques sectorielles.

Le rapport a mis en exergue les dysfonctionnements inhérents à l’usage inadéquat persistant du décret portant répartition des services de l’Etat, ainsi que les manquements notés dans la gestion des véhicules administratifs. L’IGE souligne également des errements qui constituent des atteintes à la solennité et à la neutralité de l’Etat tels que des manifestations politiques ou folkloriques organisées dans des structures publiques durant ou en marge de cérémonies de passations de services.

Si l’anonymat a volontairement été privilégié dans le rapport pour préserver les aspects personnels et confidentiels des informations, il est assorti de recommandations pertinentes dans la perspective du renforcement de la bonne gouvernance.

Les enquêtes, les vérifications et les audits du rapport ont été effectués durant deux années (2018 et 2019). En réponse aux différents constats observés, l’Inspection générale d’État n’a pas manqué de formuler des recommandations à l’endroit du président de la République. Entre autres, l’IGE recommande :

L’élaboration d’une norme de référence commune à toutes les administrations de mission dotées d’une autonomie de gestion.
La mise à jour nécessaire et urgente nécessité du décret n° 2008-695 du 30 juin 2008 réglementant l’acquisition, l’attribution et l’utilisation des véhicules administratifs et fixant les conditions dans lesquelles certains utilisateurs de véhicules personnels peuvent être dotés d’indemnités compensatrices.
L’étude d’opportunité de transformer les maisons d’arrêt en maison de correction, d’envisager la construction de nouveaux camps pénaux.
L’adoption d’un organigramme type pour les différentes catégories d’établissements pénitentiaires.
La prise d’un texte fixant les modalités de création et de fonctionnement des caisses dans les établissements pénitentiaires.
Le respect de la règle interdisant à tout fonctionnaire enseignant d’assurer la direction ou de faire partie du conseil d’administration d’un établissement d’enseignement privé.
La classification, dans la mesure du possible, par l’ANAQ-SUP des établissements privés d’enseignement supérieur offrant les mêmes filières de formation.
L’élaboration d’un document opérationnel par les ministres chargés des Collectivités territoriales, de l’Urbanisme, des Infrastructures et des transports terrestres, en vue de mettre en cohérence les documents de planification des transports avec les plans directeurs d’urbanisme, les schémas directeurs d’aménagement et urbanisme et les schémas d’aménagement du territoire.
La fin des contrats de « prestation de service » ayant pour finalité l’occupation des postes permanents.
L’encadrement et l’accompagnement, par l’agent judiciaire de l’État, des administrations décentralisées et des entités parapubliques sur tout contentieux qui pourrait avoir des conséquences directes ou indirectes sur la trésorerie de l’État.

Les extraits suivants proviennent des pages : 157-163, 188-195.

Anomalies dans l’administration et la gestion des ressources humaines

Plusieurs types d’anomalies ont été notés dans l’administration et la gestion des ressources humaines au niveau des entités contrôlées par l’IGE. Elles concernent les procédures de recrutement, les statuts des personnels et les outils de gestion. Il a été relevé, au CETUD, un certain nombre de cas de violation des règles de transparence fixées par les Manuels de procédures qui exigent un appel à candidatures pour le recrutement de personnels-cadres.

Ainsi, le recrutement de quatre (04) cadres, durant la période couverte par les investigations de l‘IGE, ne s’est pas déroulé de façon optimale suivant les procédures prévues. Deux (02) ont été recrutés alors qu’ils n’avaient pas l’expérience professionnelle requise, tandis que deux (02) autres l’ont été sans appel à candidatures.

Les personnes impliquées dans le processus de recrutement, selon le manuel de procédures du CETUD, sont le Directeur général, le Directeur administratif et financier, le responsable du service concerné, le Chef de la Division Ressources humaines, le cabinet de recrutement ou la commission interne de recrutement, le médecin du travail et le postulant.

Il est apparu que ni un cabinet de recrutement ni les responsables sus désignés n’ont été associés à ce processus. L’absence d’appel à candidatures et le défaut de publication par affichage des postes à pourvoir ne sont pas, aussi, de nature à favoriser la promotion interne qui, au demeurant, constitue une bonne pratique.

A SAPCO-SENEGAL, les décisions viennent des hauts responsables qui reçoivent les candidatures et y apposent des annotations, alors qu’ils ne sont censés intervenir que lors de la phase de validation, a posteriori. Leur intervention à ce stade de la procédure peut influencer et orienter le recrutement. Qui plus est, la commission de recrutement des cadres, instituée par note de service, n’est pas opérationnelle.

Il n’existe aucun document de synthèse retraçant l’historique des recrutements. Les dossiers consultés ne permettent pas de s’assurer que les agents choisis à l’issue d’un processus de sélection l’ont été sur la base des demandes d’embauche reçues.

L’IGE estime que les organismes publics doivent veiller au respect des procédures en matière de recrutement et de nomination aux postes établies, notamment par les Manuels de procédures, ou consacrées par les bonnes pratiques, afin de garantir la transparence et d’assurer la sérénité du climat social

Un autre type d’anomalie est l’hétérogénéité des statuts et des contrats des agents.

Au CETUD, l’examen des relations contractuelles révèle une variété de contrats qui ne sont pas soumis au même régime juridique, au regard de la spécificité de l’entité qui, en tant qu’établissement public à caractère professionnel, continue de jouer un rôle d’agence d’exécution de projets sur financement extérieur.

L’hétérogénéité des statuts et des types de contrats rend complexe leur gestion, alors que le décret portant création du CETUD dispose que « le personnel est géré suivant les règles du droit privé ».Ainsi, les contrats de travail renvoient au Code du travail, à la CCNI et à la CCAT.

De nombreux manquements et confusions sont relevés. Ils portent, notamment, sur des :

agents fonctionnaires, qui doivent être en position de détachement, mais dont la situation n’est toujours pas régularisée ;
contrats de travail à durée déterminée (CDD) et des contrats de « prestataires de service » concernant, le plus souvent, des postes de travail permanents inscrits ou non dans l’organigramme ;
travailleurs liés par des contrats de « consultants » rémunérés par le CETUD sur les ressources du projet BRT.

Il a été relevé, par ailleurs, le cas d’un poste fictif « occupé » par un cadre qui a quitté le CETUD depuis plusieurs années et qui continue à y être rémunéré. Dans la liste des effectifs par type de contrat, celui du cadre concerné figure parmi les CDI. Recruté au CETUD en 2007, il a été nommé, dix (10) ans plus tard, directeur d’une administration centrale.

Quelques mois après cette nomination, le Directeur général du CETUD a nommé l’intéressé comme chargé de mission. Il s’agissait, en fait, d’un artifice pour justifier le maintien d’un certain niveau de revenu, alors que son traitement aurait dû être supporté par l’État, suivant la grille des salaires applicable aux directeurs nationaux qui ne sont pas agents de l’État. En effet, il n’effectuait aucune prestation de travail pour le compte du CETUD pouvant justifier une rémunération.

De surcroit, la même personne est désignée en qualité de représentant titulaire de l’autorité de tutelle à l’Assemblée plénière du CETUD.

Ainsi, plusieurs irrégularités et incompatibilités sont relevées :

le cumul entre le poste de Chargé de Mission du Directeur général (donc salarié de l’entreprise) et les fonctions d’administrateur au sein de l’organe délibérant du même établissement ;
le cumul entre les fonctions de Chargé de mission et de directeur national ;
le maintien de sa rémunération par le CETUD, alors qu’il a quitté l’établissement.

A SAPCO-SENEGAL, il a été relevé que si le personnel permanent recruté sur la base de contrats à durée indéterminée et de contrats à durée déterminée pose moins de problèmes, il en est autrement du personnel temporaire que la société fait tourner, mensuellement, par note de service, pour éviter de leur conférer le statut d’agent permanent.

Cette situation qui concerne une centaine d’agents par mois, et observée dans diverses structures publiques, pourrait être source de contentieux multiples. Il s’y ajoute que les cotisations sociales pour ce genre de personnel ne sont généralement pas (re)versées.

L’IGE appelle à un strict respect de la réglementation du travail temporaire et au versement régulier des cotisations sociales. Relativement aux outils de gestion, divers manquements ont été notés.

A SAPCO-SENEGAL, il a été relevé le défaut de fiches de postes. Le Chef de la Division des Ressources humaines n’en dispose pas.

Il a été noté, également, que le tableau de suivi du personnel et des emplois n’est pas mis à jour par rapport aux changements de postes (affectations) et de statuts (recrutements de temporaires ou modifications de contrats) décidés par le directeur général.

Contentieux non encore dénoués

SAPCO-SENEGAL est confrontée à plusieurs contentieux qui ont trait, en général, à une procédure d’expulsion pour défaut de paiement de loyer. Ainsi, elle est en contentieux, depuis plus d’une dizaine d’années, avec un groupe hôtelier. Ces différends sont relatifs, notamment, à :

une expulsion pour défaut de paiement de loyer contre un réceptif dudit groupe, suite à une condamnation en référé, en 2006, par le Tribunal régional hors classe de Dakar, infirmée par la Cour d’appel de Dakar en 2009 ;
une délivrance de bail que SAPCO-SENEGAL n’aurait pas effectuée au profit du groupe et qui lui a valu une condamnation sous astreinte de sept cent cinquante mille (750 000) francs CFA par jour de retard, pour compter du 13 juillet 2006 ; suite à un appel, l’ordonnance du juge d’instance a été confirmée par la Cour d’appel de Dakar ;
une demande en paiement de dommages et intérêts pour avoir empêché la restructuration de deux (02) hôtels du groupe, pour laquelle SAPCO-SENEGAL a été condamnée, en 2007, à payer la somme de sept cent cinquante millions (750 000 000) de francs CFA ;
une assignation en liquidation d’astreinte de cent soixante-huit millions (168 000 000) de francs CFA servie à SAPCO-SENEGAL pour une audience du 29 mars 2007 par le Président du Tribunal régional de Thiès qui l’a finalement liquidée le 15 mai 2008. Un appel a été relevé de cette affaire, qui a vu la confirmation de l’ordonnance en toutes ses dispositions. Une saisie-attribution de créances au profit d’un des hôtels a été pratiquée avant l’ordonnance de mainlevée du 21 novembre 2008 ;
une demande d’exécution d’un protocole d’accord homologué sous astreinte d’un million (1 000 000) de francs CFA par jour de retard à l’encontre de SAPCO-SENEGAL. Le groupe hôtelier demandeur, débouté, a interjeté appel.

Tous ces contentieux judiciaires ont eu pour effet de faire supporter à SAPCO-SENEGAL des frais d’avocat et de procédure assez importants. A titre illustratif, rien que les honoraires des avocats ont été estimés à cent quarante-quatre millions trois cent vingt-cinq mille cinq cent sept (144 325 507) francs CFA, selon une lettre adressée aux autorités par la société.

Ce dossier a été transmis à l’AJE qui a procédé au paiement d’un acompte sur la somme due.

L’IGE a recommandé l’institution d’un comité ad hoc réunissant les services des ministères chargés du Tourisme, des Finances et de la Justice pour dénouer les contentieux opposant SAPCO SENEGAL au groupe hôtelier concerné

Par ailleurs, il est à retenir qu’au-delà de ce dossier, il serait indiqué d’asseoir des principes directeurs pour l’encadrement et l’accompagnement des administrations décentralisées et des entités du secteur parapublic sur tout contentieux qu’elles seraient amenées à connaître et qui pourrait avoir des conséquences directes ou indirectes sur la trésorerie de l’État.

Cette situation est un bon prétexte pour présenter l’AJE, avec l’objectif de trouver les voies et moyens d’optimiser l’utilisation de ses compétences.

Faible réalisation des dépenses d’investissement

L’examen de l’état d’exécution des budgets des entités précitées a fait ressortir une faible réalisation des dépenses d’investissement. En effet, à SAPCO-SENEGAL, de 2011 à 2015, les prévisions pour le fonctionnement s’élevaient à sept milliards deux cent quarante-neuf millions soixante-treize mille cent cinquante et un (7 249 073 151) francs CFA, pour des réalisations de trois milliards sept cent vingt et un millions cent dix-sept mille neuf cent quarante-deux (3 721 117 942) francs CFA, soit 51,42%, alors que s’agissant des investissements, pour des prévisions de vingt milliards neuf cent quarante millions huit cent quatre-vingt-neuf mille sept cent vingt-sept (20 940 889 727) francs CFA, seuls deux milliards neuf cent vingt-deux millions deux cent quarante etun mille deux cent trente-neuf (2 922 241 239) francs CFA ont été réalisés, soit 13,84%.

Sous le même rapport, la situation du CETUD n’est guère meilleure. En effet, l’examen de sa situation d’exécution budgétaire sur les cinq (05) dernières années fait apparaître le constat d’une relative faiblesse du taux de réalisation des dépenses d’investissement par rapport aux dépenses de fonctionnement.

En effet de 2013 à 2017, sur des prévisions d’investissement de trente et un milliards six cent cinquante-trois millions cent vingt-trois mille cent quatre-vingt-six (31 653 123 186) francs CFA, seuls onze milliards neuf cent cinquante-cinq millions six cent trente-six mille trois cent quarante-trois (11 955 636 343) francs CFA ont été exécutés, soit 37,77%, et sur des prévisions de fonctionnement de quatre milliards sept cent dix millions cinq cent dix-neuf mille cent soixante-sept (4 710 519 167) francs CFA, les réalisations se sont élevées à quatre milliards deux cent soixante-onze millions quatre cent quatre-vingt-dix mille neuf cent vingt-sept (4 271 490 927) francs CFA, soit 90,64%.

Le bon niveau d’exécution du budget de fonctionnement s’explique, principalement, par l’affectation de l’intégralité de la subvention de l’État aux dépenses de personnel à partir de 2015. En revanche, les difficultés relevées dans l’exécution du budget d’investissement découlent de la conjonction de deux facteurs relatifs, d’une part, au faible taux de recouvrement des recettes prévisionnelles internes du CETUD et, d’autre part, à la faible capacité de mobilisation et d’absorption des financements extérieurs.

L’IGE considère que les entités publiques doivent, d’une part, prendre les dispositions nécessaires pour assurer une bonne mobilisation des ressources internes et des financements extérieurs sur la base de prévisions réalistes et, d’autre part, veiller à leur utilisation optimale

Les impôts :poste d’ajustement ou risque budgétaire

SAPCO-SENEGAL a fait l’objet, en 2010, d’un redressement fiscal pour un montant de quatre milliards deux cent quarante et un millions neuf cent quinze mille (4 241 915 000) francs CFA dont trois milliards trois cent douze millions neuf cent soixante quatorze mille soixante-seize (3 312 974 076) francs de droits simples et neuf cent vingt-huit millions neuf cent quarante mille neuf cent vingt-quatre (928 940 924) francs de pénalités.

Avec la résiliation par l’Etat, le 12 octobre 2012, du droit au bail de SAPCO-SENEGAL sur les terrains de Saly, la société perd ses principales sources de revenus. Dans l’incapacité d’honorer cette dette fiscale, elle a dû solliciter l’État pour en être déchargée.

L’IGE recommande de finaliser le traitement de la dette de SAPCO-SENEGAL résultant du redressement fiscal, en appliquant, au reste des sommes non encore recouvrées par le Trésor public, le même régime que celui qui a été réservé au montant des droits simples

L’examen de cette requête a abouti, en définitive, à l’octroi à SAPCO-SENEGAL d’une subvention qui couvre la totalité du montant des droits simples. Ce qui a valu à la société une mise en demeure, avant poursuites, pour le paiement du reliquat de la dette fiscale. Il s’ensuivit, en novembre 2015, l’émission d’un avis à tiers détenteur à son encontre dont l’exécution a conduit à la déduction du montant considéré sur les fonds d’investissement destinés à l’aménagement des nouveaux sites et à l’embellisse ment de la route d’accès de Saly.

Il apparaît, finalement, que la logique d’affranchir SAPCO SENEGAL de ses charges fiscales, sous la forme d’une subvention d’exploitation, n’a pas été entièrement suivie, entraînant ainsi une menace sur la réalisation de deux (02) projets qui entrent dans la dynamique de la recherche, par la société, de nouvelles sources de recettes.

Ouverture injustifiée de plusieurs comptes bancaires

SAPCO-SENEGAL dispose de cinq (05) comptes ouverts dans des banques de la place. Il n’est pas nécessaire que la société ait autant de comptes bancaires, car ils génèrent des frais financiers.

Au surplus, ce genre de pratique contribue à la dispersion de la trésorerie de l’Etat au profit du système bancaire.

Aussi, la Circulaire primatorale n° 04141/PM/SGG/SP du 30 octobre 2013 a-t-elle été prise afin d’amener les Institutions de la République, les services ministériels et leurs démembrements, les établissements publics, les agences et organismes publics assimilés à ne détenir qu’un seul compte bancaire.

SAPCO-SENEGAL gagnerait à rationaliser le nombre de ses comptes en perspective de l’extension du périmètre de la circulaire susvisée. En effet, en sont exclus, « pour le moment », selon les dispositions de cette circulaire, les sociétés nationales, les sociétés à participation publique majoritaire, les établissements publics à caractère industriel et commercial et les institutions de sécurité sociale.

L’IGE considère que, pour éviter la dispersion de la trésorerie et minimiser les frais de tenue de compte, les organismes publics gagneraient à se conformer aux dispositions de la Circulaire primatorale n° 04141/PM/ SGG/SP du 30 octobre 2013 relative à la clôture de comptes bancaires.

Source photo : Sec.gov.sn

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